خبرگزاری علت
مالیات‌ستانی کارآمد فقط به معنای افزایش درآمد دولت نیست؛ بلکه به توانایی دولت در گسترش پایه مالیاتی، کاهش فرار مالیاتی و حفظ انگیزه تولید و سرمایه‌گذاری نیز بستگی دارد. در اقتصادی مانند ایران، نادیده گرفتن این ملاحظات می‌تواند به کوچک‌تر شدن بخش رسمی و انتقال بار مالیاتی به گروه‌هایی منجر شود که درآمدشان شفاف‌تر و وصول مالیات از آنها آسان‌تر است.
دولت برای تأمین هزینه‌های عمومی، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، ارائه خدمات آموزشی و درمانی و انجام تعهدات اجتماعی به منابع مالی پایدار نیاز دارد. در اقتصادی مانند ایران که با محدودیت درآمدهای نفتی، تحریم‌ها، کسری بودجه و دشواری تأمین مالی مواجه است، افزایش درآمدهای مالیاتی می‌تواند بخشی از راه‌حل باشد. اتکای بیش از حد به درآمدهای ناپایدار نفتی، استقراض یا منابع پولی نیز هزینه‌های اقتصادی و تورمی خاص خود را دارد.
بااین‌حال، از ضرورت افزایش درآمد مالیاتی نمی‌توان نتیجه گرفت که هر نوع افزایش مالیات، در هر شرایطی و با هر ترکیبی، سیاست مناسبی است. مالیات‌ستانی فقط یک ابزار حسابداری برای تأمین هزینه‌های دولت نیست؛ بلکه بر تصمیم افراد درباره کار بیشتر، سرمایه‌گذاری، استخدام نیروی کار، توسعه بنگاه و حتی انتخاب میان فعالیت رسمی و غیررسمی اثر می‌گذارد.
مسئله اصلی برای ایران این است که چگونه می‌توان درآمدهای پایدار دولت را افزایش داد، سهم فرار مالیاتی و اقتصاد زیرزمینی را کاهش داد و در عین حال، انگیزه فعالیت‌های مولد را حفظ کرد. پاسخ به این پرسش مستلزم فاصله گرفتن از یک برداشت ساده‌انگارانه است که افزایش نرخ‌ها را معادل افزایش کارآمدی نظام مالیاتی می‌داند.
از افزایش درآمد مالیاتی تا اصلاح ساختار مالیات‌ستانی
در سال‌های گذشته، به‌ویژه با تشدید محدودیت‌های فروش نفت و افزایش فشار بر منابع بودجه، توجه سیاست‌گذار به درآمدهای مالیاتی بیشتر شده است. این جهت‌گیری از نظر ضرورت کاهش وابستگی بودجه به نفت قابل درک است. در واقع، هیچ اقتصاد پایداری نمی‌تواند تأمین مالی مخارج عمومی خود را برای مدت طولانی بر درآمدهای پرنوسان و وابسته به شرایط خارجی استوار کند.
اما افزایش درآمد مالیاتی دو مسیر متفاوت دارد. مسیر نخست، افزایش نرخ‌ها و تشدید فشار بر مؤدیانی است که درآمدشان شناسایی شده و وصول مالیات از آنها نسبتاً آسان است. مسیر دوم، گسترش پایه مالیاتی، شناسایی منابع درآمدی پنهان، کاهش معافیت‌های غیرضروری و افزایش تمکین مالیاتی است. این دو مسیر ممکن است در کوتاه‌مدت هر دو درآمد دولت را افزایش دهند، اما آثار اقتصادی آنها یکسان نیست.
مسیر نخست، اگر بدون توجه به واکنش مؤدیان دنبال شود، ممکن است هزینه فعالیت رسمی را افزایش دهد و بخشی از فعالیت اقتصادی را به سمت عدم ثبت درآمد، تغییر شکل قراردادها یا خروج از بخش رسمی سوق دهد. مسیر دوم، در صورت اجرای درست، می‌تواند بدون افزایش نامتناسب بار مالیاتی مؤدیان شفاف، سهم بیشتری از توان اقتصادی واقعی جامعه را وارد پایه مالیاتی کند.
صندوق بین‌المللی پول در بررسی نظام‌های مالیاتی خاورمیانه در سال ۲۰۲۲، به مشکلاتی نظیر ضعف تمکین مالیاتی، گسترش فعالیت‌های غیررسمی، معافیت‌های گسترده و توسعه‌نیافتگی برخی پایه‌های مالیاتی، از جمله مالیات بر دارایی، اشاره کرده است. این گزارش تأکید می‌کند که حذف معافیت‌های ناکارآمد و گسترش پایه مالیاتی می‌تواند به افزایش درآمد، شفافیت و عدالت مالیاتی کمک کند. همچنین، در برخی کشورهای منطقه از جمله ایران، مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی از نظر ساختار نرخ‌ها تصاعدی است. در مالیاتهای تصاعدی، مسئله فقط میزان تصاعد نیست، بلکه گستره پایه مالیاتی و ظرفیت واقعی وصول نیز اهمیت دارد.
منبع: صندوق بین‌المللی پول، «خاورمیانه به مالیاتهای عادلانه‌تر برای کمک به رشد و کاهش نابرابری نیاز دارد»، ۶ ژوئیه ۲۰۲۲.
مسئله اصلی ایران: تفاوت میان اقتصاد رسمی و اقتصاد زیرزمینی
یکی از ویژگی‌های مهم اقتصاد ایران، وجود فاصله میان فعالیت اقتصادی واقعی و فعالیتی است که در دفاتر رسمی، اظهارنامه‌ها و سامانه‌های اطلاعاتی ثبت می‌شود. این فاصله می‌تواند ناشی از فرار مالیاتی، معاملات ثبت‌نشده، معافیت‌های قانونی، ضعف نظارت یا دشواری شناسایی درآمد واقعی باشد.
در چنین شرایطی، نرخ اسمی مالیات به‌تنهایی معیار مناسبی برای ارزیابی بار مالیاتی نیست. دو فرد ممکن است درآمد اقتصادی مشابهی داشته باشند، اما به دلیل تفاوت در قابلیت شناسایی درآمد، ساختار حقوقی فعالیت یا برخورداری از معافیت‌ها، مالیات کاملاً متفاوتی بپردازند.
برای مثال، درآمد حقوق‌بگیر رسمی معمولاً از طریق کارفرما قابل شناسایی است و مالیات آن در مبدأ کسر می‌شود. در مقابل، شناسایی درآمد واقعی برخی فعالیت‌های مستقل، معاملات نقدی یا کسب‌وکارهای ثبت‌نشده به اطلاعات و نظارت بیشتری نیاز دارد. در نتیجه، اگر دولت برای افزایش درآمد خود عمدتاً بر درآمدهای قابل مشاهده متمرکز شود، ممکن است سهم بیشتری از بار مالیاتی را بر دوش گروه‌هایی بگذارد که از ابتدا تمکین مالیاتی بالاتری داشته‌اند.
این وضعیت از دو جهت نامطلوب است. نخست آنکه عدالت مالیاتی را تضعیف می‌کند؛ زیرا افراد با توان پرداخت مشابه، لزوماً مالیات مشابهی نمی‌پردازند. دوم آنکه می‌تواند انگیزه ورود به فعالیت رسمی را کاهش دهد. اگر بنگاه احساس کند ثبت درآمد و رعایت مقررات، هزینه‌ای بیشتر از رقبای غیرشفاف بر آن تحمیل می‌کند، انگیزه آن برای ادامه فعالیت رسمی تضعیف خواهد شد.
البته راه‌حل، کنار گذاشتن مالیات‌ستانی یا پذیرش اقتصاد زیرزمینی نیست. گسترش فعالیت غیررسمی، رقابت را مخدوش می‌کند، حقوق نیروی کار را آسیب‌پذیرتر می‌سازد و امکان تأمین منابع عمومی را کاهش می‌دهد. راه‌حل آن است که دولت هم‌زمان دو کار انجام دهد: احتمال شناسایی درآمدهای پنهان را افزایش دهد و هزینه ورود و ماندن در بخش رسمی را کاهش دهد.
این دو سیاست مکمل یکدیگرند. نظارت بدون ساده‌سازی مقررات می‌تواند هزینه انطباق را بالا ببرد؛ ساده‌سازی بدون نظارت مؤثر نیز ممکن است به افزایش تمکین منجر نشود.
مالیات تصاعدی؛ عدالت توزیعی یا تضعیف انگیزه فعالیت اقتصادی؟
مالیات تصاعدی بر درآمد، در اصل، با این منطق طراحی می‌شود که افراد برخوردار از درآمد بالاتر، سهم بیشتری از درآمد خود را به دولت بپردازند. این رویکرد می‌تواند در کاهش نابرابری و تأمین مالی خدمات عمومی نقش داشته باشد. اما از نظر اقتصادی، باید میان هدف توزیعی مالیات و آثار آن بر رفتار افراد تفاوت قائل شد.
در نظام پلکانی، نرخ بالاتر معمولاً فقط بر بخش بالاتر درآمد اعمال می‌شود، نه بر تمام درآمد فرد. بااین‌حال، برای تصمیم‌گیری درباره کار بیشتر، پذیرش مسئولیت جدید یا گسترش فعالیت اقتصادی، نرخ نهایی مالیات اهمیت دارد؛ یعنی سهمی از درآمد اضافی که پس از پرداخت مالیات برای فرد باقی می‌ماند.
فرض کنیم یک متخصص با پذیرش پروژه‌ای جدید می‌تواند ۱۰۰ میلیون تومان درآمد اضافی کسب کند. اگر نرخ نهایی مالیات او ۲۰ درصد باشد، ۸۰ میلیون تومان از این درآمد برایش باقی می‌ماند. اگر نرخ نهایی به ۳۰ درصد برسد، درآمد خالص اضافی به ۷۰ میلیون تومان کاهش می‌یابد. در سطح خرد این کاهش به‌خودی‌خود ثابت نمی‌کند که فرد کار کمتری خواهد کرد، اما بازده مالی فعالیت اضافی را پایین می‌آورد و احتمال کمتر کار کردن فرد را افزایش می دهد، اما در سطح کلان، درصد افرادی که کار یا سرمایه گذاری خود را به میزان کمتری افزایش می دهند، افزایش می دهد.
در اقتصاد خرد، این مسئله از طریق اثر جانشینی و اثر درآمدی تحلیل می‌شود. کاهش بازده خالص کار می‌تواند فرد را به سمت استراحت بیشتر یا پذیرش پروژه‌های کمتر سوق دهد؛ از سوی دیگر، اما حتی ممکن است کاهش درآمد خالص برخی افراد را به کار بیشتر برای جبران کاهش درآمد وادار کند. بنابراین، اثر نهایی بر ساعات کار قطعی نیست. بااین‌حال، مالیات می‌تواند علاوه بر ساعات کار، تصمیم‌های مربوط به کارآفرینی، سرمایه‌گذاری در مهارت، توسعه بنگاه و پذیرش مسئولیت‌های حرفه‌ای را نیز تحت تأثیر قرار دهد.
در ایران، این موضوع باید با توجه به شرایط خاص اقتصاد کشور بررسی شود. تورم بالا، نااطمینانی، محدودیت تأمین مالی، ریسک‌های مقرراتی و کاهش قدرت خرید، خود انگیزه فعالیت مولد را تحت فشار قرار می‌دهند. اگر در چنین محیطی نرخ نهایی مالیات نیز بدون ارزیابی واکنش رفتاری افزایش یابد، ممکن است هزینه توسعه فعالیت رسمی بیشتر شود.
این به معنای مخالفت با مالیات تصاعدی نیست. مسئله آن است که تصاعد مالیاتی باید با ظرفیت اجرایی دولت، ساختار درآمدی جامعه و نیاز اقتصاد به سرمایه‌گذاری سازگار باشد. هدف عدالت مالیاتی نباید به گونه‌ای دنبال شود که درآمد حاصل از مهارت، تلاش بیشتر و سرمایه‌گذاری مولد، نسبت به درآمد ناشی از فعالیت‌های کمتر شفاف یا برخورداری از امتیازهای اقتصادی در موقعیت نامساعدتری قرار گیرد.
یک مثال ساده: مالیات پلکانی و عرضه خدمات درمانی
برای فهم بهتر آثار احتمالی نرخ نهایی مالیات، می‌توان وضعیت یک پزشک را در نظر گرفت. در ابتدا ذکر این نکته ضروری است که این مثال فرضی است و درباره رفتار همه پزشکان ادعایی مطرح نمی‌کند؛ بلکه هدف آن، نشان دادن سازوکار اقتصادی تصمیم‌گیری در شرایطی است که درآمد اضافی مشمول نرخ نهایی بالاتری می‌شود.
فرض کنیم پزشکی در بیمارستانی فعالیت می‌کند و درآمد رسمی او از خدمات حرفه‌ای، در طبقات بالای درآمدی قرار دارد. او می‌تواند با پذیرش چند خدمت بیشتر، ساعات طولانی‌تر حضور در بیمارستان و اختصاص زمان بیشتری به بیماران، درآمد رسمی خود را افزایش دهد. اما این کار مستلزم صرف زمان، تحمل خستگی و پذیرش مسئولیت حرفه‌ای بیشتر است.
اگر بخش قابل توجهی از درآمد اضافی او پس از کسر مالیات و سایر کسورات از بین برود، ممکن است بازده خالص پذیرش بیماران بیشتر کاهش یابد. در این حالت، پزشک ممکن است تعداد خدمات انتخابی خود را محدود کند، زمان بیشتری به فعالیت‌های دیگر اختصاص دهد یا از پذیرش برخی خدمات کم‌درآمد صرف‌نظر کند. این رفتار لزوماً غیرقانونی یا غیراخلاقی نیست؛ بلکه واکنشی اقتصادی به کاهش بازده خالص زمان و تلاش است.
در عین حال، اگر نظام پرداخت درمانی به‌گونه‌ای باشد که بیمار برای دسترسی سریع‌تر یا دریافت خدمت خاص با پرداخت خارج از مسیر رسمی (زیرمیزی) مواجه شود و احتمال شناسایی این پرداخت نیز پایین باشد، تفاوت میان درآمد رسمی و غیررسمی می‌تواند انگیزه‌های نامطلوبی ایجاد کند. در چنین شرایطی، بخشی از فعالیت ممکن است به سمت پرداخت‌های ثبت‌نشده سوق یابد؛ رفتاری که هم شفافیت مالی را کاهش می‌دهد و هم می‌تواند دسترسی عادلانه بیماران به خدمات درمانی را مختل کند.
البته نباید سریعا نتیجه گرفت مالیات تصاعدی به‌تنهایی علت زیرمیزی است. زیرمیزی می‌تواند از ضعف نظارت، تعرفه‌های نامتناسب، کمبود عرضه خدمات، ساختار پرداخت بیمارستانی و سایر عوامل نهادی نیز ناشی شود. اما اگر نظام رسمی پرداخت و مالیات، بازده خالص فعالیت قانونی را به‌شدت کاهش دهد و هم‌زمان امکان دریافت درآمد ثبت‌نشده وجود داشته باشد، این تفاوت می‌تواند انگیزه انحراف از مسیر رسمی را افزایش دهد.
سیاست‌گذار باید میان این دو وضعیت تمایز قائل شود: محدودکردن غیرقانونی عرضه خدمات یا دریافت وجه خارج از مقررات، با تصمیم پزشک برای محدودکردن ساعات کار خود یکسان نیست. اولی موضوع نظارت و اجرای قانون است؛ دومی واکنشی احتمالی به ساختار انگیزشی اقتصاد.
راه‌حل نیز صرفاً کاهش مالیات نیست. اصلاح نظام تعرفه‌گذاری و پرداخت، شفافیت صورتحساب‌ها، نظارت مؤثر بر دریافت‌های خارج از مسیر رسمی، کاهش زمان انتظار بیماران و طراحی نرخ‌های مالیاتی معقول، باید در کنار یکدیگر قرار گیرند. هدف باید آن باشد که ارائه خدمت بیشتر از مسیر رسمی و قانونی، از نظر اقتصادی نیز توجیه‌پذیر باقی بماند.
مالیات تورمی؛ فشاری که در کنار مالیات رسمی بر اقتصاد تحمیل می‌شود
در بحث مالیات‌ستانی در ایران، معمولاً تمرکز بر مالیاتهای مستقیم و غیرمستقیم قانونی است؛ اما یک واقعیت مهم کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد: تورم مزمن نیز نوعی هزینه شبه‌مالیاتی بر خانوارها و بنگاه‌ها تحمیل می‌کند.
اصطلاح «مالیات تورمی» در ادبیات اقتصاد عمومی به کاهش قدرت خرید موجودی پول بر اثر افزایش سطح قیمت‌ها اشاره دارد. هنگامی که دولت کسری‌های مالی را به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم از مسیر رشد پول و پایه پولی تأمین می‌کند، تورم می‌تواند بخشی از منابع واقعی در اختیار دارندگان پول را کاهش دهد. البته هر تورمی الزاماً ناشی از تأمین مالی پولی دولت نیست؛ شوک‌های عرضه، نرخ ارز، انتظارات و سایر عوامل نیز در تورم ایران نقش دارند. بااین‌حال، برای خانواری که درآمد اسمی آن با تأخیر تعدیل می‌شود، افزایش قیمت‌ها می‌تواند قدرت خرید را کاهش دهد؛ حتی اگر نرخ مالیات قانونی او تغییر نکرده باشد. برای بنگاه نیز تورم بالا، هزینه جایگزینی سرمایه، سرمایه در گردش و تأمین مالی را افزایش می‌دهد و پیش‌بینی‌پذیری بازده واقعی سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد.
از این منظر، اقتصاد ایران با دو فشار متفاوت مواجه است: مالیاتهای رسمی که بر درآمد، مصرف و فعالیت اقتصادی اعمال می‌شوند، و هزینه ناشی از تورم که قدرت خرید و ارزش واقعی دارایی‌های پولی را کاهش می‌دهد. این دو از نظر حقوقی یکسان نیستند، اما هر دو در ارزیابی فشار اقتصادی بر خانوار و بنگاه اهمیت دارند. در مجموع می‌توان گفت که در اقتصادی با تورم مزمن و بالا، ارزیابی بار مالیاتی بدون توجه به کاهش قدرت خرید واقعی، تصویری ناقص از فشار واردشده بر بخش مولد و خانوارها ارائه می‌دهد.
اگر دولت از یک سو به دنبال افزایش مالیات رسمی باشد و از سوی دیگر نتواند ثبات پولی و پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد را تقویت کند، ممکن است هزینه فعالیت مولد از چند مسیر هم‌زمان افزایش یابد. این مسئله به‌ویژه برای سرمایه‌گذاری بلندمدت اهمیت دارد؛ زیرا سرمایه‌گذار نه‌فقط نرخ مالیات، بلکه تورم مورد انتظار، ریسک تغییر مقررات و بازده واقعی پس از مالیات را در محاسبات خود لحاظ می‌کند.
تجربه گذشته ایران و ضرورت پرهیز از افزایش یک‌جانبه فشار مالیاتی
در سال‌های گذشته، سیاست‌گذار ایرانی به‌تدریج بر افزایش درآمدهای مالیاتی و کاهش وابستگی بودجه به نفت تأکید بیشتری کرده است. این جهت‌گیری در شرایط محدودیت درآمدهای نفتی قابل فهم است؛ اما ارزیابی آن باید بر اساس ترکیب درآمدهای مالیاتی، رشد واقعی اقتصاد، توزیع بار مالیاتی و آثار آن بر سرمایه‌گذاری انجام شود.
افزایش درآمد اسمی مالیاتی در دوره تورمی، به‌تنهایی نشانه گسترش واقعی ظرفیت مالیاتی نیست. بخشی از افزایش درآمد ممکن است صرفاً ناشی از افزایش اسمی قیمت‌ها و درآمدها باشد. همچنین، اگر سهم مالیات از منابع بودجه افزایش یابد، اما بخش رسمی اقتصاد کوچک‌تر شود یا سرمایه‌گذاری واقعی کاهش پیدا کند، پایداری این مسیر زیر سؤال خواهد رفت.
از سوی دیگر، کاهش معافیت‌های غیرضروری و افزایش شفافیت می‌تواند به اصلاح ساختار مالیاتی کمک کند؛ به شرط آنکه معافیت‌های دارای توجیه اقتصادی و اجتماعی، بدون ارزیابی حذف نشوند و اجرای مقررات نیز برای گروه‌های مختلف مؤدیان قابل پیش‌بینی باشد.
برای ارزیابی تجربه ایران، باید دست‌کم چهار شاخص را در کنار درآمد مالیاتی بررسی کرد: سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی، سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه، رشد واقعی سرمایه‌گذاری و اشتغال رسمی، و میزان تمکین مالیاتی در گروه‌های مختلف درآمدی. افزایش درآمد دولت زمانی موفقیت‌آمیز است که با تضعیف پایه‌های تولید و سرمایه‌گذاری همراه نشود.
چه باید کرد؟ تعادل میان درآمد دولت، شفافیت و رشد اقتصادی
راه‌حل مناسب برای ایران نه کنارگذاشتن مالیات‌ستانی است و نه افزایش نرخ‌ها بدون ارزیابی آثار آن. اصلاحات باید بر چند محور متمرکز شوند.
نخست، پایه مالیاتی باید از طریق کاهش معافیت‌های غیرضروری و شناسایی بهتر درآمدهای پنهان گسترش یابد. توسعه سامانه‌های اطلاعاتی و صورتحساب الکترونیکی، اگر با حفظ محرمانگی، دقت داده‌ها و امکان اعتراض مؤدی همراه باشد، می‌تواند به کاهش تفاوت میان مؤدیان شفاف و غیرشفاف کمک کند.
دوم، هزینه ورود به بخش رسمی باید کاهش یابد. برای کسب‌وکارهای کوچک و تازه‌تأسیس، پیچیدگی مقررات و هزینه‌های انطباق می‌تواند مانعی جدی باشد. ساده‌سازی رویه‌ها، کاهش عدم قطعیت و جلوگیری از تغییرات مکرر، در کنار نظارت مؤثر، می‌تواند انگیزه ثبت رسمی فعالیت را تقویت کند.
سوم، نرخ‌های نهایی مالیات باید با توجه به واکنش رفتاری مؤدیان طراحی شوند. اگر افزایش نرخ در طبقات بالای درآمدی، درآمد اضافی حاصل از کار بیشتر یا سرمایه‌گذاری جدید را به‌شدت کاهش دهد، باید هزینه این تصمیم در کنار منفعت درآمدی آن سنجیده شود. معیار سیاستگذاری، صرفاً افزایش نرخ اسمی نیست؛ بلکه درآمد پایدار دولت پس از لحاظ‌کردن واکنش مؤدیان و هزینه‌های اجرایی است.
چهارم، نظام مالیاتی باید میان درآمد ناشی از کار و فعالیت مولد، سود ناشی از سرمایه‌گذاری جدید و درآمد حاصل از برخی رانت‌های اقتصادی تمایز برقرار کند. این تمایز نباید به معافیت‌های بی‌ضابطه منجر شود؛ بلکه باید بر مبنای آثار اقتصادی و اجتماعی هر پایه مالیاتی انجام گیرد.
پنجم، ثبات پولی و مالی باید بخشی از اصلاحات مالیاتی تلقی شود. در اقتصاد تورمی، افزایش درآمد اسمی دولت ممکن است هم‌زمان با کاهش قدرت خرید خانوار و افزایش هزینه واقعی سرمایه‌گذاری رخ دهد. بدون کاهش تورم مزمن و بهبود پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد، سیاست مالیاتی به‌تنهایی نمی‌تواند محیط مناسبی برای توسعه تولید ایجاد کند.
در نهایت، سیاست‌گذار باید آثار اصلاحات را با داده‌های واقعی ارزیابی کند. تغییر در درآمد ابرازی مؤدیان، رفتار بنگاه‌ها در اطراف آستانه‌های مالیاتی، ورود و خروج از بخش رسمی و واکنش سرمایه‌گذاری به تغییر نرخ‌ها، اطلاعاتی هستند که می‌توانند مبنای تصمیم‌گیری دقیق‌تر قرار گیرند.
نظام مالیاتی کارآمد، نظامی نیست که صرفاً درآمد بیشتری وصول کند؛ نظامی است که بتواند درآمد عمومی را با کمترین اختلال در تولید، سرمایه‌گذاری و فعالیت رسمی افزایش دهد. برای ایران، این تمایز باید ملاحظه اساسی سیاستگذاری مالیاتی باشد.
نظر شما