عقبگرد خودرویی در برنامه هفتم

برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در حالی وارد مرحله اجرا شده که بازنگری در برخی احکام و اهداف کمّی آن از فاصله معنادار شرایط سیاسی و اقتصادی کنونی و توان اجرایی اقتصاد ایران حکایت دارد. در بخش خودرو، اصلاح اهداف مربوط به اسقاط خودروهای فرسوده، عرضه خودروهای برقی و هیبریدی و صادرات قطعات و لوازم یدکی، نشانه‌ای از عقب‌نشینی از بخشی از برنامه‌های پیش‌بینی‌شده برای صنعت خودرو است؛ عقب‌نشینی‌ای که اگرچه می‌توان آن را تلاشی برای واقع‌بینانه‌تر کردن تکالیف قانونی ارزیابی کرد، اما در عین حال پرسش‌هایی جدی درباره کیفیت هدف‌گذاری، امکان اجرای برنامه‌های توسعه‌ای و نحوه مواجهه سیاستگذار با محدودیت‌های این صنعت مطرح می‌کند.

برنامه هفتم پیشرفت در تاریخ ۱۳ تیرماه ۱۴۰۳ برای اجرا به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد. با این حال، شرایط اقتصادی کشور از سال ۱۴۰۳ تاکنون، تحت‌تاثیر مجموعه‌ای از محدودیت‌های سیاستی و تکانه‌های اقتصادی قرار گرفته است. تشدید فشارهای خارجی، محدودیت دسترسی به منابع ارزی، تورم بالا، ناترازی انرژی و دشواری تامین مالی بنگاه‌ها، فضای اجرای اهداف توسعه‌ای را پیچیده‌تر کرده است. در چنین شرایطی، تحقق اهداف کمی برنامه هفتم، به‌ویژه در صنایعی که به سرمایه‌گذاری سنگین، فناوری، واردات مواد اولیه و ثبات سیاست‌های اقتصادی وابسته‌اند، با موانع جدی مواجه شده است. صنعت خودرو یکی از روشن‌ترین نمونه‌های این وضعیت است. از یک‌سو، سیاستگذار در برنامه هفتم اهدافی همچون افزایش تولید، توسعه خودروهای برقی و هیبریدی، اسقاط خودروهای فرسوده و ارتقای صادرات قطعات را در نظر گرفته و از سوی دیگر، وضعیت تولید، محدودیت‌های ارزی، مشکلات تامین انرژی و موانع تجاری، امکان تحقق بخشی از این اهداف را با تردید مواجه کرده است. اصلاحات پیشنهادی در سنجه‌های عملکردی این صنعت نشان می‌دهد که فاصله میان اهداف مصوب و ظرفیت اجرایی، اکنون به یکی از موضوعات اصلی سیاستگذاری صنعتی تبدیل شده است.

چرا اهداف خودرویی تعدیل شد؟

 یکی از موارد قابل‌توجه در بازنگری احکام خودرویی برنامه هفتم، تغییر در نحوه تعیین تکلیف اسقاط خودروهای فرسوده است. در حکم اولیه، اسقاط ۵۰۰ هزار دستگاه خودرو در سال پیش‌بینی شده بود؛ اما در اصلاحیه، واژه «سالانه» حذف شده و صرفا به اسقاط ۵۰۰هزار دستگاه خودرو اشاره شده است. این اصلاحیه می‌تواند دامنه تعهدات پیش‌بینی‌شده را به‌طور قابل‌توجهی تغییر دهد. تفاوت میان اسقاط سالانه ۵۰۰هزار دستگاه خودرو و اسقاط همین تعداد بدون تصریح دوره زمانی، صرفا یک تفاوت نگارشی نیست. در حالت نخست، سیاستگذار به دنبال ایجاد جریانی مستمر از خروج خودروهای فرسوده از ناوگان حمل‌ونقل در طول اجرای برنامه است؛ در حالت دوم، اگر دوره زمانی و سازوکار تحقق هدف به‌صراحت مشخص نشود، ارزیابی عملکرد و سنجش میزان پیشرفت برنامه با ابهام مواجه خواهد شد. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر می‌شود که وضعیت ناوگان فرسوده کشور و پیامدهای اقتصادی و زیست‌محیطی آن در نظر گرفته شود. تداوم فعالیت خودروهای فرسوده علاوه بر افزایش مصرف سوخت و هزینه‌های نگهداری، به تشدید آلودگی هوا و افزایش هزینه‌های اجتماعی ناشی از حمل‌ونقل منجر می‌شود. 

از سوی دیگر، اسقاط گسترده خودروهای فرسوده به زیرساخت‌های جمع‌آوری، مراکز اسقاط، منابع مالی، سازوکارهای تامین خودرو جایگزین و هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی نیاز دارد.  بنابراین، دشواری تحقق هدف سالانه ۵۰۰هزار دستگاه را نمی‌توان صرفا به محدودیت‌های تولید خودروسازان تقلیل داد. این هدف به مجموعه‌ای از سیاست‌های مکمل، از جمله تامین مالی، توسعه مراکز اسقاط، تعیین تکلیف خودروهای فرسوده، ایجاد مشوق‌های اقتصادی و فراهم کردن امکان جایگزینی خودرو وابسته است. در نتیجه، حذف قید سالانه، اگر بدون تعیین هدف زمانی روشن و طراحی سازوکار اجرایی جایگزین انجام شود، ممکن است به کاهش شفافیت در ارزیابی عملکرد دولت در حوزه نوسازی ناوگان بینجامد.

در حال حاضر نزدیک به یک‌میلیون و ۹۰۰هزار دستگاه خودروی سواری بالای ۲۰ سال در کشور وجود دارد که حدود یک‌میلیون دستگاه از آنها در کلان‌شهرها در حال تردد هستند و ۲۰۰ تا ۲۵۰هزار دستگاه نیز در ناوگان حمل‌ونقل عمومی قرار دارند. اما دومین تغییر مهم به هدف عرضه خودروهای برقی و برقی ـ بنزینی یا هیبریدی مربوط است. در برنامه اولیه، ظرفیت عرضه سالانه ۵۰۰هزار دستگاه از این خودروها پیش‌بینی شده بود اما در اصلاحیه، این هدف به ۱۵۰هزار دستگاه کاهش یافته است. به این ترتیب، هدف کمی اعلام‌شده برای عرضه این گروه از خودروها با کاهشی معادل ۷۰درصد مواجه می‌شود. این تعدیل را می‌توان نشانه‌ای از دشواری تحقق اهداف برقی‌سازی در ساختار فعلی صنعت خودرو دانست. توسعه خودروهای برقی و هیبریدی تنها به تصمیم خودروساز برای افزایش تولید محدود نیست؛ بلکه به تامین پایدار قطعات و مواد اولیه، دسترسی به فناوری، منابع ارزی، زیرساخت شارژ، خدمات پس از فروش و شکل‌گیری تقاضای موثر در بازار نیاز دارد. در شرایطی که حتی تامین مالی و استمرار تولید خودروهای متعارف با محدودیت‌هایی روبه‌روست، افزایش سریع ظرفیت عرضه خودروهای برقی و هیبریدی مستلزم سرمایه‌گذاری و برنامه‌ریزی دقیق‌تری خواهد بود.

در مستندات توجیهی بازنگری اهداف خودرویی، محدودیت خطوط تولید خودروسازان داخلی برای افزایش تولید خودروهای با بیش از ۵۰ درصد ساخت داخل، محدودیت ظرفیت مونتاژکاران، دشواری تامین مواد اولیه به‌ویژه ورق‌های فولادی، محدودیت منابع ارزی و مشکلات تامین برق و گاز از جمله موانع تحقق اهداف اعلام شده است. با این حال، کاهش هدف عرضه خودروهای برقی و هیبریدی، اگرچه ممکن است با ظرفیت کوتاه‌مدت تولید همخوانی بیشتری داشته باشد اما به‌تنهایی مساله توسعه فناوری و تغییر ترکیب ناوگان خودرویی را حل نمی‌کند. پرسش اصلی این است که آیا تعدیل هدف کمی عرضه هیبریدها یا برقی‌ها، با برنامه‌ای مشخص برای توسعه زیرساخت‌ها، افزایش داخلی‌سازی، جذب سرمایه‌گذاری و انتقال فناوری همراه خواهد شد یا خیر؟ در نبود چنین برنامه‌ای، خطر آن وجود دارد که برقی‌سازی از یک هدف توسعه‌ای به تکلیفی محدود و کم‌اثر تبدیل شود.

هدف‌گذاری صادراتی قطعات

 سومین محور مهم در بازنگری احکام خودرویی برنامه هفتم، به هدف صادرات قطعات و لوازم یدکی خودرو مربوط است. در برنامه اولیه، صادرات قطعات و لوازم یدکی معادل ۲۰درصد تولید داخل به‌عنوان هدف پایان برنامه در نظر گرفته شده بود؛ اما بر اساس توضیحات ارائه‌شده درباره اصلاح سنجه‌های عملکردی، تحقق این شاخص با محدودیت‌هایی روبه‌روست. از جمله موانع اعلام‌شده، مشکلات رفع تعهدات ارزی در حوزه ماشین‌آلات و محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های بین‌المللی در توسعه مسیرهای صادراتی است. این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که توسعه صادرات قطعات خودرو می‌تواند به کاهش وابستگی صنعت به بازار داخلی، افزایش مقیاس تولید، ارتقای کیفیت محصولات و بهبود بهره‌وری بنگاه‌ها کمک کند. با این حال، دستیابی به سهمی معادل ۲۰درصد تولید داخل در بازارهای صادراتی، مستلزم برخورداری از مزیت رقابتی، کیفیت قابل‌قبول، قیمت مناسب، شبکه توزیع و خدمات پس از فروش و دسترسی به بازارهای هدف است.

در شرایط کنونی، موانع صادرات قطعات را نمی‌توان صرفا به تحریم‌ها محدود کرد. بی‌ثباتی نرخ ارز، دشواری مبادلات مالی، محدودیت‌های تجاری، هزینه بالای تامین مواد اولیه و ماشین‌آلات و نبود دسترسی به برخی فناوری‌ها نیز می‌توانند توان رقابت تولیدکنندگان داخلی را تحت‌تاثیر قرار دهند. از سوی دیگر، رفع تعهدات ارزی و مقررات مرتبط با بازگشت ارز حاصل از صادرات، در صورتی که با شرایط واقعی فعالیت صادرکنندگان تناسب نداشته باشد، ممکن است هزینه و ریسک صادرات را افزایش دهد. در چنین فضایی، تعیین هدف صادراتی بدون توجه به محدودیت‌های تجاری و مالی، لزوما به افزایش صادرات منجر نمی‌شود. تحقق این هدف نیازمند مجموعه‌ای از سیاست‌های مکمل است؛ که یک طرف آن نیز به توان قطعه‌سازان کشورمان در تولید محصولاتی با فناوری بالا وابستگی دارد که متاسفانه به دلیل تولید انحصار تولید خودرو در کشورمان، قطعه‌سازان نیز انگیزه‌ای برای این امر مهم نداشتند.

فاصله برنامه و واقعیت 

همان‌طور که عنوان شد مجموع تغییرات مطرح‌شده در حوزه خودرو نشان می‌دهد که بخشی از اهداف کمی برنامه هفتم با محدودیت‌های اجرایی و اقتصادی مواجه شده‌اند. کاهش هدف عرضه سالانه خودروهای برقی و هیبریدی از ۵۰۰هزار دستگاه به ۱۵۰هزار دستگاه، حذف واژه «سالانه» از هدف اسقاط ۵۰۰هزار دستگاه خودرو و بازنگری در سنجه صادرات قطعات و لوازم یدکی، در کنار یکدیگر تصویری از تعدیل انتظارات سیاستگذار در برابر ظرفیت واقعی صنعت خودرو ارائه می‌کنند. البته بازنگری در برنامه‌های توسعه‌ای، به‌خودی‌خود اقدامی منفی نیست. برنامه‌ای که در شرایط اقتصادی متفاوت تدوین شده، ممکن است در مرحله اجرا با تغییراتی مواجه شود که اصلاح اهداف آن را ضروری کند. اصرار بر ارقام غیرقابل‌تحقق، بدون فراهم کردن منابع مالی، زیرساخت‌های لازم و سازوکارهای اجرایی، می‌تواند به انباشت تکالیف تحقق‌نیافته و کاهش اعتبار برنامه‌های توسعه‌ای منجر شود. از این منظر، واقع‌بینانه کردن اهداف می‌تواند به افزایش قابلیت ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها کمک کند.

یک اقتصاددان در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» تاکید دارد که میان واقع‌بینی در هدف‌گذاری و عقب‌نشینی از اهداف توسعه‌ای تفاوت وجود دارد. وی تاکید دارد که اصلاح یک هدف زمانی می‌تواند به بهبود سیاستگذاری منجر شود که بر پایه ارزیابی دقیق ظرفیت تولید، منابع مالی، محدودیت‌های زیرساختی و شرایط بازار انجام شود و هم‌زمان مسیر مشخصی برای دستیابی به اهداف بلندمدت باقی بگذارد. در غیر این صورت، کاهش اهداف کمی ممکن است به‌جای اصلاح موانع، صورت مساله را تغییر دهد. وی اضافه می‌کند که در حوزه اسقاط خودروهای فرسوده، لازم است هدف کمی با دوره زمانی مشخص، منابع تامین مالی، ظرفیت مراکز اسقاط و سازوکار جایگزینی خودروها پیوند بخورد. در حوزه خودروهای برقی و هیبریدی نیز باید میان ظرفیت تولید داخلی، واردات، زیرساخت شارژ، قدرت خرید مصرف‌کننده و توان شبکه برق تناسب برقرار شود. در حوزه صادرات قطعات نیز تعیین هدف باید بر اساس ظرفیت واقعی تولید رقابت‌پذیر، بازارهای قابل‌دسترس و الزامات ارزی و تجاری صورت گیرد.