پول‌پاشی بی‌حاصل برای اشتغال

مرکز پژوهش‌های مجلس به تازگی در گزارشی با عنوان «بررسی و تحلیل عملکرد تسهیلات اشتغال‌زایی حمایتی» به ارزیابی این سیاست پرداخته که هدف از اجرای آن، ایجاد درآمد برای خانوارهای آسیب‌پذیر و توانمندسازی آنان است. لیکن شواهد نشان می‌دهد تخصیص منابع بر اساس درجه محرومیت استان‌ها نبوده و تعداد متوسط شاغلان در دهک‌های پایین درآمدی افزایش چندانی نداشته است. به همین ترتیب، درآمد حاصل از شغل در دهک‌های پایین نسبت به سایر دهک‌های درآمدی رشد چندانی نداشته است؛ چرا که اهتمام نظام حکمرانی اقتصادی بر میزان جذب منابع است، نه رفع محرومیت و توانمندسازی. منابع بدون ارزیابی عملکرد و بر اساس چانه‌زنی سیاسی بین نهادهای متولی توزیع می‌شود و همچنین بازاریابی، آموزش، مشاوره شغلی و شناسایی درست گروه‌های هدف مغفول مانده است. بر اساس آمارهای ارائه شده در این گزارش، سرانه تعداد افراد دارای شغل در دهک‌های پایین کشور بیشتر از دهک‌های بالا است و این امر حاکی از آن است که اشتغال لزوما به بهبود وضعیت فرد فقیر منجر نشده است. از دیدگاه گزارش، ضعف‌های موجود صرفا ناشی از عملکرد یک یا چند دستگاه نیست، بلکه به ساختار سیاستگذاری، تعدد نهادهای متولی، نبود تقسیم کار روشن، پراکندگی مسوولیت‌ها و فقدان نظام نظارتی یکپارچه بازمی‌گردد. در چنین شرایطی، افزایش اعتبارات یا تغییر احکام بودجه‌ای به‌تنهایی نمی‌تواند اثربخشی سیاست را تضمین کند. برای موفقیت این برنامه، لازم است منابع مالی با آموزش، مهارت‌آموزی، مشاوره شغلی، بازاریابی و دسترسی به بازار پیوند بخورد.

روند تحولات بودجه‌ای و گسترش منابع

تسهیلات اشتغال‌زایی حمایتی در سال‌های مورد بررسی، به‌تدریج از نظر حجم منابع و تعداد نهادهای دریافت‌کننده گسترش یافته است. در سال‌های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷، به‌ترتیب ۶ و ۴ هزار‌میلیارد تومان برای این منظور در نظر گرفته شد. این رقم در سال ۱۳۹۸ به ۱۰ هزار‌میلیارد تومان افزایش یافت و در سال ۱۳۹۹، با وجود کاهش منابع مصوب به ۸ هزار‌میلیارد تومان، دامنه نهادهای مجری گسترش پیدا کرد. در سال ۱۴۰۰، منابع پیش‌بینی‌شده به ۲۸ هزار‌میلیارد تومان رسید و گروه‌های بیشتری از جمله ایثارگران، سربازان پس از پایان خدمت، کسب‌وکارهای نوآورانه، صنایع خلاق و فعالیت‌های دانش‌بنیان را دربر گرفت. در سال ۱۴۰۱، مجموع منابع تسهیلات قرض‌الحسنه اشتغال‌زایی به ۱۰۲ هزار‌میلیارد تومان رسید که ۶۲ هزار‌میلیارد تومان آن برای توزیع استانی در نظر گرفته شده بود. همچنین، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مسوولیت پایش اشتغال حمایتی را بر عهده گرفت و ثبت اطلاعات در سامانه مربوط مورد تاکید قرار گرفت.

سیاست اشتغال‌زایی حمایتی در سال‌های اخیر با افزایش منابع مالی و گسترش نهادهای مجری دنبال شده است. در سال ۱۴۰۲، منابع مرتبط با این سیاست به حدود ۱۰۵ هزار‌میلیارد تومان رسید و برای سال‌های ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴ نیز مجموعا یک‌میلیون‌میلیارد ریال تسهیلات قرض‌الحسنه پیش‌بینی شد. در سال ۱۴۰۳، ۴۰ درصد منابع به حساب‌های استانی پیشرفت و عدالت و ۶۰ درصد به نهادهای تعیین‌شده اختصاص یافت. در سال ۱۴۰۴ نیز ۴۰ هزار‌میلیارد تومان برای حساب‌های استانی و ۶۰ هزار‌میلیارد تومان با اولویت زنان سرپرست خانوار در نظر گرفته شد. بااین‌حال، گزارش نشان می‌دهد که این سیاست همچنان فاقد راهبرد پایدار، اهداف قابل‌اندازه‌گیری و نظام ارزیابی اثربخش است. تغییرات مکرر قوانین بودجه و رقابت دستگاه‌ها برای جذب اعتبار نیز الزاما به بهبود کیفیت اشتغال منجر نشده است.

عدم تناسب میزان محرومیت و میزان پرداختی

یکی از مشکلات اصلی، نبود تناسب میان میزان محرومیت مناطق و منابع اختصاص‌یافته به آن‌هاست. تخصیص اعتبارات بیشتر تحت‌تاثیر ظرفیت اجرایی و توانایی دستگاه‌ها در جذب منابع قرار داشته تا شدت فقر و بیکاری. همچنین، تعدد نهادهای مجری، از جمله کمیته امداد، سازمان بهزیستی، بنیاد برکت، بنیاد مستضعفان و بسیج سازندگی، به پراکندگی مسوولیت‌ها و هم‌پوشانی وظایف انجامیده است. در این میان، تامین مالی نسبت به آموزش مهارت، مشاوره شغلی، بازاریابی و اتصال تولیدکنندگان به بازار اولویت بیشتری داشته است. نبود سامانه یکپارچه پایش نیز ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها و سنجش هزینه و فایده تسهیلات را دشوار کرده است. عملکرد سال‌های گذشته نیز محدودیت‌های این سیاست را نشان می‌دهد. در سال ۱۴۰۱، از ۶۲ هزار‌میلیارد تومان منابع پیش‌بینی‌شده برای توزیع استانی، تنها حدود ۱۱ هزار‌میلیارد تومان، معادل ۱۸ درصد، پرداخت شد. برای این تسهیلات، ایجاد اشتغال برای حدود ۹۸ هزار و ۲۸۷ نفر پیش‌بینی شده بود. خدمات، کشاورزی، مشاغل خانگی و صنعت به‌ترتیب سهم عمده‌ای از منابع جذب‌شده داشتند، اما اطلاعات موجود مشخص نمی‌کند چه میزان از این حمایت‌ها به اشتغال پایدار انجامیده است.

در سال ۱۴۰۲، عملکرد نهادهای حمایتی در جذب منابع حدود ۷۲ درصد بود؛ بنیاد برکت ۹۳ درصد منابع خود را جذب کرد، درحالی‌که این رقم برای صندوق نوآوری و شکوفایی حدود ۴۵ درصد بود. در سطح استانی نیز تفاوت چشم‌گیری وجود داشت. در سال ۱۴۰۳، میان میزان منابع جذب‌شده و تعهد اشتغال‌زایی برخی دستگاه‌ها تناسب روشنی مشاهده نشد. همچنین، در زمان بررسی عملکرد نهایی تسهیلات سال ۱۴۰۴ به دلیل واریز نشدن منابع به حساب نهادهای مربوط قابل ارزیابی نبود. این یافته‌ها نشان می‌دهد که میزان جذب اعتبار به‌تنهایی معیار مناسبی برای سنجش موفقیت نیست.

بررسی داده‌های خانوار در سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که متوسط تعداد شاغلان در دهک‌های میانی تقریبا ثابت مانده و در دهک‌های پایین نیز افزایش اشتغال در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ محدود بوده است. سهم خانوارهای فاقد فرد شاغل افزایش یافته و درآمد واقعی مشاغل آزاد در دهک‌های پایین همچنان کمتر از دهک‌های بالاتر بوده است. درآمد مشاغل خانگی نیز روندی ناپایدار داشته است. همزمان، شمار خانوارهای فقیر در بسیاری از استان‌ها افزایش یافته و استان‌های محروم‌تر عموما در جذب اعتبارات عملکرد ضعیف‌تری داشته‌اند؛ وضعیتی که می‌تواند با محدودیت زیرساخت‌ها و ظرفیت اجرایی مرتبط باشد.

در مورد زنان سرپرست خانوار، درآمد واقعی مشاغل آزاد از سال ۱۳۹۹ روندی کلی افزایشی داشته، اما درآمد مشاغل خانگی نوسان بیشتری نشان داده است. تمرکز بر فعالیت‌های کم‌بازده، مانند خیاطی خرد و صنایع‌دستی، محدودیت درآمدزایی این گروه را تشدید می‌کند. همچنین، ممکن است بخشی از تسهیلات به‌جای سرمایه‌گذاری مولد صرف هزینه‌های ضروری خانوار شود. در مجموع، اثربخشی اشتغال حمایتی به اصلاح شیوه تخصیص منابع، توجه بیشتر به مناطق محروم، تعیین مسوولیت روشن برای نهادها و ایجاد نظام ارزیابی نتایج وابسته است. تکمیل تسهیلات مالی با آموزش مهارت‌های جدید، دسترسی به بازار، تامین نهاده‌های ارزان‌تر و حمایت بیمه‌ای، به‌ویژه برای زنان سرپرست خانوار، می‌تواند احتمال تبدیل وام به اشتغال پایدار و افزایش درآمد واقعی را بیشتر کند.

پیشنهادهای سیاستی

مرکز پژوهش‌های مجلس برای اصلاح سیاست اشتغال‌زایی حمایتی، تدوین راهبرد ملی با اهداف روشن و شاخص‌های قابل‌اندازه‌گیری را ضروری می‌داند. شورای عالی اشتغال باید مسوولیت دستگاه‌ها را مشخص کند و تقسیم کار میان نهادهای متولی را بر اساس ظرفیت و تخصص آنها در حوزه‌هایی مانند تامین مالی، آموزش، مهارت‌آموزی، مشاوره و بازاریابی سامان دهد. همچنین، نظام تخصیص منابع باید بر اساس شدت محرومیت، نیاز گروه‌های هدف و ظرفیت اجرایی مناطق اصلاح شود. ضعف عملکرد یک منطقه محروم نباید به کاهش بیشتر سهم آن از منابع منجر شود؛ بلکه لازم است موانع جذب اعتبار در آن منطقه شناسایی و برطرف شوند. ایجاد سامانه یکپارچه اطلاعات نیز برای ثبت برخط تسهیلات، نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها و شناسایی انحراف منابع اهمیت دارد.

مهم‌تر از همه، ارزیابی عملکرد باید از میزان تسهیلات پرداخت‌شده فراتر رود و تعداد مشاغل ایجادشده، دوام اشتغال، افزایش درآمد واقعی خانوارها و تغییرات وضعیت فقر را دربرگیرد. حمایت مالی نیز باید با آموزش، مشاوره شغلی، بازاریابی، دسترسی به مواد اولیه و اتصال به شبکه‌های فروش همراه شود. توجه به مشاغل دانش‌بنیان و فعالیت‌های نوظهور با ارزش افزوده بالاتر نیز می‌تواند به ایجاد درآمد پایدارتر کمک کند. گزارش، ماده ۶ قانون برنامه هفتم پیشرفت و ساختار اجرایی پیش‌بینی‌شده در آن را ظرفیتی مناسب برای اصلاح این سیاست می‌داند. پیام اصلی گزارش آن است که موفقیت اشتغال‌زایی حمایتی نه با میزان اعتبار تخصیص‌یافته، بلکه با ایجاد اشتغال پایدار، افزایش درآمد واقعی و کاهش محرومیت سنجیده می‌شود. تحقق این هدف مستلزم عبور از رویکرد صرفا اعتباری و حرکت به سوی برنامه‌ای یکپارچه است که تامین مالی را با توانمندسازی، نظارت و ارزیابی نتایج پیوند دهد.