بازآفرینی شهرها در گردنه دولتی

هوشنگ فروغمند اعرابی، دکتری معماری و مدرس دانشگاه، معتقد است: بازآفرینی شهری در ایران عمدتا به مداخله در بافت‌های فرسوده، سکونتگاه‌های غیررسمی و محلات ناکارآمد محدود شده؛ این در حالی است که بازآفرینی شهری مفهومی گسترده‌تر از نوسازی کالبدی و بهسازی ساختمان‌ها دارد. وی تاکید دارد: اقتصاد محله، سرزندگی فرهنگی، هویت شهری، میراث تاریخی، کیفیت فضاهای عمومی و روابط اجتماعی از ابعاد مهم بازآفرینی هستند. در چنین تعریفی محلات غیرفرسوده نیز ممکن است به دلیل مشکلات اقتصادی، اجتماعی یا هویتی به بازآفرینی نیاز داشته باشند. شهرهای جدید به دلیل ضعف پیوندهای اجتماعی، کمبود فرصت‌های شغلی و نارسایی فضاهای عمومی به مداخلات بازآفرینانه نیاز دارند. در این شرایط لازمه موفقیت بازآفرینی شهری در مدل جدید ایجاد امکانی برای «مشارکت توسعه‌گران شهری، سرمایه‌گذاران خصوصی و مالکان» در فرآیند بازآفرینی است.

فروغمند اعرابی در خصوص خبر ادغام شرکت بازآفرینی شهری با سازمان ملی زمین و مسکن گفت: خبر ادغام شرکت بازآفرینی شهری ایران با سازمان ملی زمین و مسکن، با واکنش‌ها و مخالفت‌های شدیدی رو‌به‌رو بوده است. بخشی از این واکنش‌ها در ظاهر ابراز نگرانی از تضعیف بازآفرینی شهری و غلبه رویکرد زمین و ساخت‌وساز بر ابعاد اجتماعی و فرهنگی آن است. اگرچه این نگرانی‌ها قابل تأمل‌اند، اما شدت برخی مخالفت‌ها پرسش دیگری را مطرح می‌کند: اگر چنین حساسیتی نسبت به بازآفرینی شهری وجود داشته، چرا در سال‌های گذشته به مطالبه‌ای موثر برای اصلاح سازوکارها و تقویت جایگاه واقعی این حوزه تبدیل نشده است؟ به نظر می‌رسد گاه برای گروهی، دفاع از یک ساختار اداری هرچند چندان کارآمد نباشد، بر دفاع از ماموریتی که آن ساختار برای تحقق آن به وجود آمده، ارجح است.

اگرچه در بندهای مربوط به شرکت بازآفرینی شهری در مصوبه شورای عالی اداری، صراحتا از انحلال یا ادغام شخصیت حقوقی شرکت سخنی به میان نیامده است؛ خواه این سکوت تعمدی باشد یا ناشی از شیوه تنظیم مصوبه. آنچه تصریح شده، انتقال وظایف حاکمیتی به ستاد وزارت راه و شهرسازی و واگذاری راهبری اجرایی بازآفرینی به سازمان ملی زمین و مسکن است. بااین‌حال، انتصاب مدیرعامل سازمان ملی زمین و مسکن به سرپرستی شرکت بازآفرینی شهری، با ماموریت مصرح در حکم، گواه آغاز فرآیند ادغام در سطح اجرایی است. در همین زمینه، توجه به یک نکته حقوقی نیز ضروری است: سازمان ملی زمین و مسکن، برخلاف آنچه ممکن است از عنوان آن برداشت شود، مطابق اساسنامه خود یک شرکت دولتی است.

تغییر ساختار دولت؛ ابزاری برای حل مساله

این مدرس دانشگاه تاکید کرد: در حکمرانی عمومی، تاسیس یک سازمان یا شرکت دولتی، ارتقای جایگاه آن یا افزایش اختیاراتش به خودی خود، به معنای تحقق بهتر ماموریت‌ها نیست. به همین ترتیب، کاهش تعداد دستگاه‌ها یا ادغام آنها نیز الزاما به افزایش بهره‌وری منجر نمی‌شود. ساختار اداری باید براساس ماهیت مسائل عمومی، اولویت‌های سیاستی و ظرفیت‌های اجرایی طراحی و در صورت ضرورت بازآرایی شود. تجربه کشورها نیز نشان می‌دهد که پویایی ساختار دولت نتیجه‌بخش است. برای مثال در بریتانیا، نخست‌وزیر از اختیارات گسترده‌ای برای سازمان‌دهی دستگاه‌های دولتی برخوردار است؛ هرچند برخی تغییرات تابع الزامات قانونی‌اند. در فوریه ۲۰۲۳، دولت این کشور با بازآرایی وزارتخانه‌ها، دستگاه‌های مستقلی برای امنیت انرژی و کربن‌زدایی و نیز علم، نوآوری و فناوری ایجاد کرد. هدف اعلام‌شده این تغییرات، انطباق ساختار دولت با اولویت‌های سیاستی به‌‌روز بود. در ایران، حدود اختیارات و سازمان وزارتخانه‌ها منوط به قوانین است؛ این تفاوت حقوقی اگرچه سبب سخت‌شدن اصلاحات اداری است اما نباید مانع بازنگری هدفمند در ساختارها شود.

در ادبیات حکمرانی عمومی، رویکرد «حکمرانی یکپارچه دولت» (Whole-of-Government) که مورد تاکید سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) قرار دارد، بر ضرورت هماهنگی میان دستگاه‌های دولتی و عبور از مرزهای سازمانی برای حل مسائل پیچیده و چندوجهی تاکید می‌کند. در این رویکرد، مسائل عمومی نه براساس تقسیم‌بندی‌های اداری و ماموریت‌های منفک سازمان‌ها، بلکه با توجه به پیوندهای متقابل اقتصادی، اجتماعی و نهادی آنها مورد توجه قرار می‌گیرند. برای نمونه، حل مساله مسکن و بازآفرینی شهری مستلزم سیاستگذاری هماهنگ در حوزه‌های زمین، اشتغال، تامین مالی، حمل‌ونقل، خدمات عمومی و توسعه شهری است؛ امری که از ظرفیت یک دستگاه اجرایی مستقل فراتر می‌رود. ازاین‌رو، نقش ستاد وزارتخانه در ایجاد انسجام سیاستی، تعیین اولویت‌های مشترک و هماهنگ‌سازی اقدامات دستگاه‌های تابعه، اهمیتی اساسی پیدا می‌کند.

تاکید بر یکپارچه‌سازی و تقویت سیاستگذاری

اعرابی افزود: یکی از مسائل دیرپای نظام اداری ایران، موازی‌کاری میان دستگاه‌هاست؛ اما مشکل دیگری نیز وجود دارد که کمتر به آن پرداخته می‌شود: دستگاه‌هایی که از ماموریت اصلی خود فاصله گرفته‌اند و به فعالیت‌هایی مشغول‌اند که ضرورتا در حیطه مسوولیت تخصصی آنها نیست. در این میان مساله مهم‌تر، جابه‌جایی عملی جایگاه سیاستگذاری و اجراست. در بسیاری از موارد، دستگاه اجرایی به دلیل در اختیار داشتن بودجه، اطلاعات، مجوزها و ظرفیت عملیاتی، عملا به سیاستگذار حوزه فعالیت خود تبدیل می‌شود؛ درحالی‌که ستاد وزارتخانه که باید مسوولیت راهبری و سیاستگذاری یکپارچه را برعهده داشته باشد، به نقشی منفعل یا عمدتا هماهنگ‌کننده محدود می‌شود. 

نتیجه چنین وضعیتی، شکل‌گیری سیاست‌های پراکنده و گاه ناسازگار در حوزه‌های مرتبط است. سازمانی درباره زمین تصمیم می‌گیرد، مجموعه‌ای دیگر درباره مسکن، نهادی درباره بازآفرینی و دستگاهی دیگر درباره شهرسازی؛ بی‌آنکه الزاما سیاستی یکپارچه، برخوردار از پشتوانه اقتصادی و متصل به اهداف توسعه شهری وجود داشته باشد. از این منظر، یکی از مهم‌ترین وجوه مصوبه شورای عالی اداری، انتقال وظایف تنظیم‌گری و حاکمیتی به ستاد وزارتخانه است. بااین‌حال ستاد باید از دانش تخصصی، قدرت تصمیم‌گیری، ابزارهای پایش و ظرفیت لازم برای تبدیل سیاست به اقدام برخوردار باشد.

وی ادامه داد: از سوی دیگر، باید پرسید چرا انتقال وظایف تنظیم‌گری سازمان ملی زمین و مسکن به ستاد وزارتخانه، به‌اندازه تغییرات شرکت بازآفرینی شهری مورد توجه قرار نگرفته است؟ آیا تنظیم‌گری بازار زمین و مسکن کم‌اهمیت‌تر از بازآفرینی شهری است؟ یا حساسیت عمومی و حرفه‌ای بیش از آنکه معطوف به ماموریت‌ها باشد، به نام و موجودیت تشکیلاتی دستگاه‌ها وابسته شده است؟ 

مطابق مصوبه یادشده پیش از آنکه مسوولیت‌های اجرایی بازآفرینی به سازمان ملی زمین و مسکن منتقل شود، باید خود این سازمان از نظر ماموریت، ساختار مدیریتی، ظرفیت تخصصی و سازوکارهای اقتصادی بازنگری شود.

 بازآفرینی شهری فراتر از بافت فرسوده و تصدی‌گری دولتی است

او تاکید کرد: شاید مهم‌ترین مساله‌ای که در مناقشه اخیر کمتر مورد توجه قرار گرفته، تقلیل تدریجی مفهوم بازآفرینی شهری در ایران باشد. بازآفرینی در عمل بیش از هر چیز با مداخله در بافت‌های فرسوده، سکونتگاه‌های غیررسمی و محلات ناکارآمد شناخته می‌شود؛ بدین ترتیب گویی تا زمانی که محله‌ای به شدیدترین مرحله فرسودگی کالبدی نرسیده، ضرورتی برای بازآفرینی آن وجود ندارد. حال‌آنکه بازآفرینی شهری مفهومی گسترده‌تر است. اقتصاد محله، سرزندگی فرهنگی، تاریخ، میراث و هویت شهری، کیفیت فضاهای عمومی، روابط اجتماعی و فرصت‌های اشتغال نیز از موضوع‌های اساسی آن است. پس چه‌بسا محله‌ای از نظر کالبدی فرسوده نباشد، اما به دلیل تضعیف فعالیت اقتصادی، تضعیف حیات اجتماعی یا ازدست‌رفتن هویت مکانی، نیازمند بازآفرینی باشد.

حتی شهرهای جدید نیز از این قاعده مستثنا نیستند. شکل‌گیری مسائل اجتماعی، ضعف پیوندهای محله‌ای، کمبود فرصت‌های شغلی و نارسایی فضاهای عمومی در برخی از این شهرها، ضرورت مداخله‌ای فراتر از ساخت واحدهای مسکونی را مطرح می‌کند. بازآفرینی باید علاوه بر درمان ناکارآمدی‌های موجود، واجد رویکردی پیشگیرانه برای جلوگیری از افول کیفیت زندگی شهری باشد. محدودیت دیگر، تلقی بازآفرینی شهری به‌عنوان ماموریتی اساسا دولتی یا وابسته به شهرداری است. در چنین برداشتی، جایگاه توسعه‌گران شهری، نهادهای سرمایه‌گذاری خصوصی، مشارکت مالکان و سرمایه‌گذاری‌های بزرگ‌تر در مقیاس بلوک و محله شهری به‌درستی تعریف نشده است.

فروغمند اعرابی افزود: تجربه‌های بین‌المللی نشان می‌دهد که بازآفرینی می‌تواند به بستری برای پیوند توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و ارتقای کیفیت شهری تبدیل شود. گزارش سال ۲۰۲۵برنامه اسکان بشر ملل متحد درباره نهادهای توسعه محلی، بر نقش این نهادها در تلفیق برنامه‌ریزی، تامین مالی، مشارکت اجتماعی و جذب سرمایه خصوصی تاکید می‌کند. 

نمونه‌ای دیگر، مناطق بهبود کسب‌وکار در بریتانیاست که در آنها فعالان اقتصادی محلی با سازوکارهای مشخص در تامین مالی و مدیریت اقدامات بهبود محیط شهری مشارکت می‌کنند. البته حضور سرمایه خصوصی به‌خودی‌خود ضامن تحقق منافع عمومی نیست و باید با حفاظت از حقوق ساکنان، جلوگیری از جابه‌جایی اجباری و توزیع عادلانه منافع همراه باشد.

تجربیات جهانی و اراده تحول

این معمار و مدرس دانشگاه گفت: برای عبور از بازآفرینی تقلیل یافته به چند نوع بافت یا محله هدف، نخست باید مساله را دقیق‌تر شناسایی کرد. این امر می‌تواند با داده‌های پاک‌سازی‌شده، شاخص‌های مکان‌مند و قابل مقایسه درباره وضعیت اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، کالبدی و محیطی محلات با تحول اساسی همراه شود. برای نمونه، سامانه Leefbaarometer در هلند، زیست‌پذیری محلات را براساس پنج بُعد شامل مسکن، محیط فیزیکی، خدمات، انسجام اجتماعی و مزاحمت‌ها و ناامنی بررسی می‌کند. در انگلستان نیز شاخص محرومیت چندبعدی سال ۲۰۲۵، وضعیت نسبی محرومیت را در ۳۳٬۷۵۵ محدوده کوچک آماری و براساس هفت حوزه ارزیابی کرده است. این نمونه‌ها نشان می‌دهند که چگونه می‌توان شناخت مسائل شهری را از قضاوت‌های کلی و صرفا کالبدی به نظامی از شاخص‌های قابل سنجش تبدیل کرد.

چنین داده‌هایی می‌توانند مبنای تدوین سیاست‌های یکپارچه، شناسایی ظرفیت سرمایه‌گذاری و تعریف پروژه‌های اقتصادی و اجتماعی در مقیاس محله قرار گیرند. فناوری‌های مکانی، تحلیل داده و ابزارهای هوش‌مصنوعی نه‌تنها می‌توانند این فرآیند را تقویت کنند، بلکه امری ضروری هستند؛ مشروط بر آنکه دستگاه‌های دولتی از انحصار غیرضروری اطلاعات و گلوگاه‌های اجرایی فاصله بگیرند و مشارکت ضابطه‌مند بخش خصوصی و نهادهای تخصصی را ممکن سازند. 

بنابراین هیچ ساختاری به‌تنهایی صاحب اراده تحول نیست. این انسان‌ها هستند که به ساختارها معنا می‌بخشند؛ چه مدیران و کارشناسانی که مسوولیت رسمی دارند و چه متخصصان، پژوهشگران و فعالان اقتصادی که بیرون از دستگاه‌های دولتی فعالیت می‌کنند. ساختار مناسب می‌تواند مسیر کنش موثر آنان را هموار کند، اما جایگزین ابتکار، مسوولیت‌پذیری و تصمیم‌گیری آنان نخواهد شد. 

ازاین‌رو، نباید از تاسیس یک شرکت دولتی به‌خودی‌خود خرسند شد یا از ادغام آن ضرورتا ابراز نگرانی کرد. معیار موفقیت، نه تعداد سازمان‌ها و شرکت‌ها، بلکه میزان اثربخشی سیاست‌ها در زندگی شهروندان است. بازآفرینی شهری زمانی تضعیف می‌شود که مساله کیفیت زندگی و آینده محلات از اولویت حکمرانی خارج شود.