ابتکار عمل شهرداری استانبول

نیلوفر ادیب‌نیا:  استانبول در چهارمین دوره جایزه جهانی توسعه پایدار شهری ۲۰۲۶، که به «جایزه شانگهای» شهرت دارد، در میان پنج شهر برگزیده قرار گرفت. سازمان اسکان بشر ملل متحد (هبیتات)، رویکرد انسان‌محور این شهر در بازآفرینی شهری را از دلایل این انتخاب معرفی کرده است؛ رویکردی که با در نظر گرفتن همزمان ابعاد اقتصادی، اجتماعی و کالبدی شهر، افزایش تاب‌آوری در برابر زلزله، تامین مسکن ایمن و مقرون‌به‌صرفه، حفاظت از میراث شهری و کاهش جابه‌جایی ساکنان را دنبال می‌کند. در این الگو، نوسازی ساختمان‌های فرسوده تنها بخشی از فرآیند بازآفرینی است و بهبود کیفیت زندگی، دسترسی به خدمات شهری و فراهم کردن امکان برخورداری گروه‌های مختلف درآمدی از مسکن مناسب نیز اهمیت دارد. 

طرح «استانبول را نوسازی ‌کنیم» یکی از جلوه‌های اجرای این رویکرد است که تلاش دارد با مشارکت مالکان، نوسازی واحدهای پرخطر را تسهیل کند و در کنار آن، زمینه دسترسی به مسکن ایمن‌تر را گسترش دهد. این جهت‌گیری با شعار روز جهانی اسکان بشر در سال۲۰۲۶، یعنی «بازآفرینی شهر، مسکن مناسب برای همه»، همراستا است؛ شعاری که بر پیوند میان تحول شهری و حق برخورداری همگان از مسکن مناسب تاکید دارد. اهمیت تجربه استانبول برای شهری که همزمان با خطر زلزله، فرسودگی ساختمان‌ها و فشار فزاینده بر بازار مسکن روبه‌رو است، از همین منظر دوچندان می‌شود. با این حال، این تجربه پرسشی بنیادین را پیش می‌کشد: چگونه می‌توان بافت‌های فرسوده را ایمن‌تر و زیست‌پذیرتر کرد، بی‌آنکه افزایش قیمت زمین و هزینه‌های نوسازی، ساکنان قدیمی و کم‌درآمد را از محله‌های خود خارج کند؟ بررسی برنامه‌های این کلان‌شهر نشان می‌دهد که پاسخ به این پرسش، به‌ویژه درباره مستاجران، همچنان با ابهام‌هایی جدی روبه‌رو است.

 نوسازی با مشارکت مالکان

یکی از جلوه‌های این رویکرد در سیاست‌های شهرداری، برنامه نوسازی ساختمان‌های پرخطر با مشارکت مالکان است. بر اساس اطلاعات منتشرشده در سامانه «استانبول را نوسازی کنیم»، بستر اینترنتی شهرداری کلان‌شهر استانبول برای ثبت درخواست و حمایت از نوسازی ساختمان‌های پرخطر، این شهر کوشیده است ایمن‌سازی بناهای قدیمی را با همراهی خود مالکان پیش ببرد. این سامانه با همکاری شرکت‌های وابسته به شهرداری، از جمله کیپتاش و شرکت عمران استانبول، راه‌اندازی شده و در گام نخست، ساختمان‌های خصوصی‌ای را در نظر دارد که پیش از سال۱۹۹۹ ساخته شده‌اند. مالکان با ثبت درخواست در این سامانه می‌توانند مسیر نوسازی ساختمان خود را آغاز کنند. پس از بررسی فنی بنا، گزارشی از وضعیت ساختمان و یک پیشنهاد اولیه برای نوسازی به آنها داده می‌شود و اگر مالکان بر سر شرایط و هزینه‌های طرح به توافق برسند، پروژه به مرحله اجرا می‌رسد. یکی از نکته‌های مهم این برنامه، حمایت مالی از خانوارهای کم‌درآمد است. بر اساس ضوابط اعلام‌شده، سهم کمک شهرداری به سطح درآمد و وضعیت بازنشستگی هر خانوار بستگی دارد و در برخی موارد تا ۶۵درصد هزینه ساخت هم می‌رسد. نوسازی ۵۰ هزار ساختمان پرخطر نیز هدف مرحله نخست این برنامه اعلام شده است. علاوه بر تخریب و ساخت دوباره، برای ساختمان‌هایی که از نظر فنی می‌توان آنها را نگه داشت، برنامه‌ای جداگانه برای مقاوم‌سازی در نظر گرفته شده که با مشارکت کیپتاش و دانشگاه‌ها پیش خواهد رفت.

حمایت مالی برای جلوگیری از توقف نوسازی

یکی از موانع اصلی نوسازی ساختمان‌های فرسوده، ناتوانی مالی خانوارها در تامین هزینه ساخت واحد جدید است. شهرداری کلان‌شهر استانبول برای کاستن از این بار، در چارچوب سامانه «استانبول را نوسازی کنیم» بسته‌ای حمایتی برای مالکان واجد شرایط در نظر گرفته است. بر اساس ضوابط این طرح، مالکانی که درآمد ماهانه خانوارشان کمتر از سه برابر حداقل دستمزد است و سایر شرایط تعیین‌شده را دارند، می‌توانند بخشی از هزینه ساخت واحد جدید را از شهرداری دریافت کنند. میزان این کمک برای خانوارهایی با درآمد حداکثر دوبرابر حداقل دستمزد، ۶۰درصد هزینه ساخت است و برای بازنشستگان واجد شرایط به ۶۵درصد می‌رسد. برای خانوارهایی با درآمد بیش از دو و حداکثر سه‌برابر حداقل دستمزد نیز این سهم به‌ترتیب ۴۰ و ۴۵ درصد تعیین شده است. البته این حمایت فقط به واحدهای مسکونی با مساحت حداکثر ۸۰ مترمربع تعلق می‌گیرد و واحدهایی که با این تسهیلات نوسازی می‌شوند، تا پنج سال پس از تحویل قابل فروش نیستند.

این کمک مالی با حمایت‌های مربوط به اسکان موقت ساکنان تفاوت دارد. بر اساس قانون نوسازی مناطق در معرض خطر ترکیه، مالکان واجد شرایط ساختمان‌هایی که رسما پرخطر اعلام شده‌اند، می‌توانند حداکثر تا ۱۸ماه کمک‌هزینه اجاره دریافت کنند. برای مستاجران ساکن این ساختمان‌ها نیز کمک‌هزینه‌ای یک‌باره، معادل ۲ماه مبلغ کمک‌اجاره، برای جبران بخشی از هزینه جابه‌جایی در نظر گرفته شده است. بنابراین، بسته حمایتی شهرداری بخشی از هزینه ساخت واحد جدید را برای گروهی از مالکان کم می‌کند و مقررات قانونی نیز کمک‌هایی محدود برای اجاره موقت مالکان و جابه‌جایی مستاجران پیش‌بینی کرده است؛ با این حال، این حمایت‌ها به معنای تضمین بازگشت مستاجران به محله پس از پایان نوسازی نیست.

بر اساس گزارشی از وب‌سایت رسمی شهرداری استانبول، ابعاد اجتماعی بازآفرینی شهری در استانبول، بسیار فراتر از جلب مشارکت مالکان یا اعطای حمایت‌های مالی به آنهاست. در رویکرد انسان‌محور این کلان‌شهر، بازآفرینی تنها به ساخت‌وساز و نوسازی کالبدی خلاصه نمی‌شود، بلکه مشارکت فعالانه شهروندان و توجه همزمان به دغدغه‌های معیشتی و رفاه اجتماعی ساکنان، هسته مرکزی این راهبرد را تشکیل می‌دهد. شهرداری استانبول برای تحقق عملی این الگوی مشارکتی، با راه‌اندازی «میز بازآفرینی شهری» بستری بی‌واسطه فراهم کرده است تا ایده‌ها، دیدگاه‌ها و خواسته‌های واقعی خود مردم، شالوده و محور اصلی برنامه‌ریزی پروژه‌ها قرار گیرد. در همین راستا، شرکت «کیپتاش» نیز به‌عنوان یکی از ارکان کلیدی نوسازی در استانبول، نگاهی فراتر از مسکن‌سازی صرف دارد. این شرکت بر طراحی سکونتگاه‌های جامع و انسان‌محوری تاکید می‌ورزد که دسترسی عادلانه و آسان و گسترده به خدمات آموزشی، بهداشتی، فرهنگی، ورزشی و شبکه حمل‌ونقل شهری را تضمین می‌کنند. هدف نهایی این نگرش، تبدیل فرآیند بازآفرینی شهری به محرکی پایدار برای ارتقای کیفیت زندگی و توسعه همه‌جانبه امکانات محله‌ای است.

حفظ پیوند ساکنان با محله

نگاه استانبول به بازآفرینی شهری به مقاوم‌سازی ساختمان‌های فرسوده محدود نمی‌ماند و تامین مسکن متناسب با توان مالی گروه‌های مختلف درآمدی را هم دربرمی‌گیرد. کیپتاش، به‌عنوان بازوی مسکن شهرداری کلان‌شهر استانبول، از سال۲۰۱۹ ماموریت خود را بر ساخت مسکن مقرون‌به‌صرفه، اجرای پروژه‌های مشارکتی و ساخت بناهای مقاوم در برابر بلایا متمرکز کرده است. این شرکت تاکنون چهار پروژه مسکن اجتماعی با مجموع ۲۰۹۵ واحد را به پایان رسانده و گامی درخور توجه برداشته است: کارکنان بخش سلامت و کسانی را که دست‌کم یک سال در محله محل اجرای پروژه زندگی کرده‌اند، در شمار گروه‌های دارای اولویت برای دریافت این واحدها قرار داده است. این اولویت‌دادن به ساکنان محلی که البته به پروژه‌های مسکن اجتماعی مربوط است و نه به ساختمان‌های پرخطر در حال نوسازی، از آن رو اهمیت دارد که می‌تواند از گسستن کامل رشته پیوند خانوارها با محله‌شان، در میانه دگرگونی‌های کالبدی شهر، جلوگیری کند. در کنار برنامه نوسازی ساختمان‌های پرخطر، این سیاست نشان می‌دهد که در الگوی کیپتاش، بازآفرینی شهری علاوه بر ایمنی و کیفیت ساختمان‌ها، باید امکان ماندن گروه‌های گوناگون اجتماعی در محله‌هایشان را هم در نظر بگیرد.

اهمیت حفظ این پیوند در جریان نوسازی، در پژوهشی درباره محله اوک‌میدانی استانبول نیز بررسی شده است. این مطالعه بر اساس نظرسنجی از ۴۱۹خانوار در سال۲۰۱۶ انجام شده است و نشان می‌دهد که دلبستگی اجتماعی و عاطفی به محله، در نگرش ساکنان به پروژه‌های بازآفرینی نقشی مهم دارد. بر اساس یافته‌ها، ۷۶.۷درصد پاسخ‌دهندگان نگران پیامدهای مالی اجرای پروژه بودند و ۶۷درصد دوست داشتند پس از نوسازی هم در محله خود بمانند. با این همه، مشکل اصلی، به‌ویژه برای مستاجران، ضعف مالی و درآمدی آنها در فرآیند نوسازی بوده است؛ چنان‌که طبق چارچوب قانونی بررسی‌شده در این مقاله، مستاجران هیچ حق مشخصی برای ماندن در محله پس از پایان پروژه نداشتند. این یافته‌ها نشان می‌دهد که حتی وقتی ساکنان با ضرورت ایمن‌سازی و بهبود محیط زندگی همراه‌اند، نگرانی از هزینه‌ها و احتمال کوچ‌کردن می‌تواند سدی جدی بر سر راه بازآفرینی بسازد. حفظ جوامع محلی بدون به‌رسمیت‌شناختن حقوق مستاجران و سایر گروه‌های فاقد مالکیت رسمی، با دشواری‌های جدی روبه‌رو خواهد شد؛ نکته‌ای که در ارزیابی تجربه تازه استانبول نیز نباید از نظر دور بماند.

بررسی تجربه‌های پیشین استانبول نیز می‌گوید سرنوشت ساکنان محله‌های در معرض نوسازی، فقط به میزان مشارکتشان در فرآیند بازآفرینی بستگی ندارد؛ وضعیت مالکیت زمین، پشتیبانی مدیریت محلی و توان سازمان‌دهی ساکنان هم در این میان نقشی تعیین‌کننده دارند. پژوهشی که در سال۲۰۲۰ در مجله «محیط و شهرنشینی» منتشر شد، سه محله آیازما، یاکاجیک و حریت را با هم مقایسه کرد و به نتایجی متفاوت از تلاش ساکنان برای ماندن در خانه‌هایشان رسید. در آیازما، با اینکه ۴۷۰خانوار در سال ۲۰۰۶خواستار بهسازی محله بدون جابه‌جایی شدند، تخریب از سال۲۰۰۷ آغاز شد و بیشتر ساکنان به مجتمع‌های مسکونی دولتی در منطقه‌ای دیگر منتقل شدند. اما در یاکاجیک، سازمان‌دهی ساکنان و حمایت مقام‌های شهرداری منطقه، در کنار شرایط بهتر مالکیت زمین، راه را برای صدور سند مالکیت برای بیش از ۱۰۰خانوار هموار کرد. تجربه حریت هم نشان داد که سازمان‌دهی و اعتراض ساکنان، اگر موانع حقوقی مالکیت زمین برطرف نشود و نهادهای مسوول همکاری نکنند، الزاما به تثبیت حق سکونت نمی‌انجامد. نتیجه اصلی این پژوهش آن است که موفقیت بازآفرینی شهری در حفظ جوامع محلی، به مجموعه‌ای از شرایط حقوقی، نهادی و اجتماعی وابسته است و تنها با مشارکت ظاهری ساکنان یا توافق مالکان به دست نمی‌آید.

دو نمونه از نوسازی با توافق مالکان

بر اساس گزارش‌های منتشرشده در وب‌سایت رسمی شرکت کیپتاش، پروژه‌های آپارتمان نرگس و گوکای دو نمونه از اجرای برنامه «استانبول را نوسازی کنیم» هستند که در آنها توافق مالکان و حمایت مالی شهرداری، زمینه نوسازی ساختمان‌های قدیمی را فراهم کرده است.

نمونه اول، پروژه آپارتمان نرگس در محله توپکاپی منطقه فاتح استانبول است. این ساختمان که در سال ۱۹۷۷ ساخته شده بود، در ژوئیه ۲۰۲۱ از سوی ساکنانش برای نوسازی معرفی شد و پس از اعلام رسمی پرخطر بودن، در سپتامبر ۲۰۲۲ تخریب شد. با آنکه مسیر اجرای پروژه از دشواری‌های حقوقی خالی نبود، در اکتبر ۲۰۲۴ توافق ۹۶.۳۳ درصد از ۵۳ صاحب حق به‌دست آمد. از ۱۴واحدی که برای بهره‌مندی از بسته حمایت مالی شهرداری درخواست داده بودند، ۱۱واحد شرایط لازم را داشتند. عملیات ساخت در دسامبر ۲۰۲۴ آغاز شد و سرانجام ساختمان تازه با ۳۰واحد مسکونی و یک واحد تجاری به پایان رسید؛ تحویل واحدها به صاحبان حقوق هم از دوم فوریه۲۰۲۶ شروع شد. این تجربه نشان می‌دهد که توافق گسترده مالکان، در کنار حمایت مالی شهرداری، می‌تواند راه نوسازی ساختمان‌های پرخطر را هموار کند. با این حال، همچنان گزارش منتشرشده درباره مستاجران پیشین و آنچه پس از تخریب بر آنان گذشت، اطلاعاتی در اختیار نمی‌گذارد.

نمونه دوم، پروژه آپارتمان گوکای در محله مردیون‌کوی منطقه کادیکوی است. ساکنان این ساختمان که در سال ۱۹۸۵ ساخته شده بود، در نوامبر ۲۰۲۱ درخواست نوسازی آن را در سامانه «استانبول را نوسازی کنیم» ثبت کردند. پس از گذر از مراحل بررسی، طراحی و مذاکره، در دسامبر۲۰۲۳ همه ۴۶صاحب حق به توافق رسیدند و ساختمان در آوریل۲۰۲۴ تخریب شد. از میان ۱۵واحدی که حمایت مالی شهرداری را خواسته بودند، ۱۱واحد واجد شرایط شناخته شدند که همه به بازنشستگان تعلق داشت. این خانوارها میان ۶۳ تا ۶۵درصد هزینه ساخت را به‌صورت کمک مالی دریافت کردند و در مجموع، شهرداری به‌طور میانگین نزدیک به ۵۹درصد هزینه ساخت پروژه را بر عهده گرفت. ساختمان جدید با ۴۸واحد مسکونی و دو واحد تجاری ساخته شد و تحویل واحدها به صاحبان حقوق در اوت۲۰۲۶ پایان یافت. این پروژه نشان می‌دهد که وقتی همه مالکان همراه باشند و شهرداری سهم قابل‌توجهی از هزینه ساخت را بپذیرد، نوسازی روان‌تر پیش می‌رود. اما درباره مستاجران پیشین و امکان بازگشتشان به محله، گزارش رسمی کیپتاش سخنی نگفته است.

تجربه استانبول نشان می‌دهد که بازآفرینی شهری انسان‌محور به بسته‌ای هماهنگ از سیاست‌های مکمل نیاز دارد؛ از مقاوم‌سازی سازه‌های پرخطر و کاهش بار مالی نوسازی برای خانوارهای کم‌درآمد گرفته تا توسعه مسکن اجتماعی و اولویت‌دادن به گروه‌های محلی. با این حال، مرور پروژه‌های اجراشده نشان می‌دهد که بخش عمده سازوکارهای حمایتی همچنان بر حقوق مالکان استوار است. برای مستاجران، جز کمک‌هزینه محدود جابه‌جایی، تضمینی درباره بازگشت و ماندگاری در محله دیده نمی‌شود و سرنوشتشان پس از تخریب ساختمان‌ها مبهم مانده است. از این رو، نمی‌توان صرفا با تکیه بر توافق مالکان یا پرداخت کمک‌هزینه ساخت و اجاره، از بازآفرینی بدون جابه‌جایی سخن گفت. محک اصلی این الگو چیز دیگری است. باید دید آیا خانوارهای کم‌درآمد، چه مالک باشند و چه مستاجر، پس از نوسازی هم می‌توانند در محله خود بمانند و از بهتر شدن کیفیت محیط زندگی بهره ببرند یا نه. قرار گرفتن استانبول در میان شهرهای برگزیده جایزه شانگهای نشان می‌دهد این رویکرد در سیاستگذاری شهری جدی گرفته شده است. اما این جایزه به نگاه و برنامه‌  شهر داده شده، نه لزوما به نتیجه‌ نهایی آن و معیار واقعی داوری، نه شمار ساختمان‌های نوسازی‌شده، بلکه توانایی شهر در حفظ بافت اجتماعی و جلوگیری از حذف ساکنان قدیمی در مسیر توسعه است.