مکمل‌های حمایتی اصلاح ارزی

محمدحسین حسینی:  درحالی‌که برخی از سیاست تثبیت نرخ ارز دفاع می‌کنند، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره اصلاح ارز ترجیحی نهاده‌های دامی نشان می‌دهد که تبعات اصلاح سیاست‌های  ارز ترجیحی می‌تواند قابل‌توجه باشد؛ به‌ویژه آنکه بازگشت به تثبیت نرخ ارز در شرایط تداوم تورم، احتمال شکل‌گیری شکاف میان نرخ رسمی و بازار و ضرورت اصلاح مجدد سیاست ارزی را افزایش می‌دهد؛ چرخه‌ای که می‌تواند هزینه‌های اقتصادی و تولیدی اصلاحات را تشدید کند. این گزارش تاکید می‌کند که حذف ارز ترجیحی، اگرچه می‌تواند به کاهش رانت و بهبود تخصیص منابع منجر شود، در صورت نبود حمایت‌های مناسب، افزایش هزینه تولید، تضعیف سرمایه در گردش تولیدکنندگان و کاهش ظرفیت تولید داخلی را به دنبال دارد. ازاین‌رو، راهکار پایدار نه بازگشت به سیاست‌های ارزی رانت‌زا، بلکه فعال‌سازی سازوکارهای حمایتی در چارچوب سیاست ارزی موجود، از طریق تامین سرمایه در گردش، تسهیلات هدفمند و تقویت نظام تنظیم بازار است؛ رویکردی که می‌تواند ضمن جلوگیری از تضعیف تولید داخلی، به حفظ امنیت غذایی کشور نیز کمک کند.

گزارش تازه‌ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تحت عنوان «حذف ارز ترجیحی نهاده‌های دامی: پیامدها، ریسک‌ها و الزامات اجرایی برای حفظ تولید و امنیت غذایی» نشان می‌دهد که این اصلاح، بدون سازوکارهای حمایتی و نظارتی، شوک سنگینی به زنجیره تولید و سفره خانوار وارد می‌کند. طبق این گزارش، پس از آزادسازی قیمت نهاده‌ها در دی‌ماه ۱۴۰۴، قیمت نهاده‌های وارداتی به‌طور متوسط ۲۵۶ درصد افزایش یافته و هزینه خوراک هر قطعه مرغ زنده از حدود ۶۴ هزار تومان به ۲۳۱ هزار تومان، یعنی ۲۵۷ درصد بیشتر، رسیده است. در سوی مصرف، کالابرگ یک‌میلیون‌تومانی تنها بخشی از افزایش هزینه سبد غذایی را جبران می‌کند و هزینه سبد مطلوب هر نفر حدود ۱‌میلیون و ۳۷۰ هزار تومان بالا رفته است. گزارش بازوی پژوهشی مجلس، که به قلم کارشناسان بخش کشاورزی نوشته شده، پرسشی فراتر از یک بسته حمایتی را پیش می‌کشد؛ چرا سیاستگذاران اقتصادی بارها به همین نقطه می‌رسند؟ روایت تکرارشونده این است که تثبیت قیمت‌ها با ارز ارزان، نخست رانت و کسری بودجه می‌آفریند و با تمام‌شدن منابع تامین یارانه، ناگزیر اصلاحی دیرهنگام و ناگهانی را تحمیل می‌کنند؛ تجربه سال ۱۴۰۱ نیز نشان داد که چنین گذاری بدون تمهیدات مکمل، به خروج دامداران و رشد واردات منجر می‌شود.

بازخوانی تجربه‌های پیشین

تجربه حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی نهاده‌های دامی و جایگزینی آن با نرخ حدود ۲۸۵۰۰ تومان در سال ۱۴۰۱ نشان می‌دهد که شوک هزینه‌ای ناشی از اصلاح نرخ ارز، چه پیامدهایی برای تولید داشته است. در این راستا، تثبیت قیمت از کانال‌های متعددی بر تعادل بازار نهاده‌های دامی تاثیر گذاشت. افزایش هزینه‌ها، دامداران را به فروش زودهنگام دام‌های مولد سوق داد. عرضه دام سبک به کشتارگاه‌ها در تابستان آن سال به حدود ۲۴هزار تن لاشه رسید که حدود ۲۵ درصد بیشتر از تابستان‌های سال‌های قبل بود. با این حال، این افزایش عرضه دوام نیاورد و حجم عرضه تا پایان سال حدود ۵۰ درصد کاهش یافت. پیامدهای این روند در سال‌های بعد نیز ادامه یافت؛ به‌طوری‌که در سال ۱۴۰۳ رکورد واردات سالانه گوشت قرمز در یک دهه گذشته شکسته شد. پژوهش‌ها همچنین نشان می‌دهد که هزینه تمام‌شده هر کیلوگرم دام زنده حدود ۲۰ هزار تومان بیشتر از قیمت فروش آن بوده است. مجموع خسارت ناشی از این سیاست در بازار گاو و گوساله نیز ۸.۹ هزار‌میلیارد تومان برآورد شده است. این ارقام حاکی از آن است که اصلاح نرخ ارز، بدون توجه به توان مالی و هزینه‌های تولیدکنندگان، می‌تواند با کاهش عرضه و افزایش وابستگی به واردات همراه شود.

بررسی قیمت دلاری مرغ و تخم‌مرغ در دوره‌های مختلف ارزی نشان می‌دهد که اصلاح نرخ ارز ترجیحی، لزوما به کاهش قیمت تمام‌شده محصولات دامی منجر نشده است. در فاصله سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰، همزمان با تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی، قیمت هر کیلوگرم مرغ حدود یک دلار بود. این رقم در دوره تخصیص ارز ۲۸۵۰۰ تومانی، یعنی سال‌های ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۴، به‌طور متوسط به حدود ۱.۴۸ دلار رسید. پس از اصلاح نرخ ارز در سال ۱۴۰۱ نیز قیمت دلاری مرغ تا حدود ۱.۸۶ دلار افزایش یافت و سپس با نوسان به حدود ۱.۳ دلار بازگشت. مقایسه قیمت‌های داخلی در فاصله تابستان ۱۴۰۱ تا تابستان ۱۴۰۴ نیز نشان می‌دهد که قیمت ریالی هر کیلوگرم مرغ از ۵۷ هزار تومان به ۱۲۲ هزار تومان، معادل ۲.۱۲ برابر، افزایش یافته است.

قیمت تخم‌مرغ نیز در همین دوره ۱.۸۲ برابر شده، درحالی‌که نرخ دلار آزاد بیش از ۳ برابر افزایش یافته است. با این حال، پس از اصلاح ارز ترجیحی در دی‌ماه ۱۴۰۴، با فرض دلار ۱۴۰ هزارتومانی و قیمت هر کیلوگرم مرغ ۲۸۰ هزارتومانی، قیمت دلاری مرغ به حدود ۲ دلار می‌رسد؛ سطحی که به قیمت‌های جهانی نزدیک است. برآیند این مقایسه‌ها آن است که ارز ترجیحی، با وجود ضعف‌های اجرایی و انحراف بخشی از یارانه از گروه‌های هدف، توانسته است برای مدتی از افزایش قیمت محصولات دامی جلوگیری کند. با این حال، این نقش تثبیت‌کننده، مقطعی و موقتی بود و در روند بلندمدت تغییر قیمت‌ها تاثیر چندانی نداشته است. چراکه در اقتصاد تورمی، قیمت نهاده‌ها، نرخ ارز و کالاهای مصرفی، به صورت نسبتا یکسانی افزایش می‌یابد؛ مگر اینکه قیمت برخی از کالاها، به صورت دستوری و با تخصیص یارانه، ثابت بماند.

 سهم کالابرگ در جبران هزینه‌های خانوار

برآوردها نشان می‌دهد اصلاح ارز ترجیحی، هزینه ماهانه سبد غذایی مطلوب هر فرد را حدود یک‌میلیون و ۳۷۰ هزار تومان افزایش داده است؛ درحالی‌که اعتبار یک‌میلیون‌تومانی کالابرگ حتی پوشش کاملی برای این افزایش هزینه فراهم نمی‌کند. این شکاف در شرایطی اهمیت بیشتری دارد که بخش عمده افزایش هزینه‌ها از مسیر رشد قیمت محصولات دامی و روغن خوراکی منتقل می‌شود؛ کالاهایی که تولید آنها وابستگی بالایی به نهاده‌های وارداتی دارد. برآوردها نشان می‌دهد حدود ۸۷ درصد افزایش هزینه سبد غذایی از محل تغییر قیمت همین گروه از محصولات ناشی می‌شود.

مقایسه کالابرگ با سبد مطلوب غذایی نیز از فاصله معنادار این دو حکایت دارد. برای نمونه، در بسته کالابرگ دوم، مصرف ماهانه لبنیات حدود ۲.۲ کیلوگرم در نظر گرفته شده، درحالی‌که مقدار مطلوب حدود ۹ کیلوگرم است. حذف گوشت قرمز و حبوبات از این بسته نیز تامین منابع پروتئینی را به توان مالی خانوار وابسته می‌کند. بنابراین، کالابرگ ممکن است هزینه مصرف حداقلی را جبران کند، اما تضمینی برای حفظ الگوی تغذیه مطلوب نیست. از سوی دیگر، کاهش مقطعی قیمت‌ها پس از جهش اولیه لزوما نشانه تعدیل هزینه تولید نیست. افت قدرت خرید خانوارها و عرضه زودهنگام محصولات از سوی تولیدکنندگان گرفتار کمبود نقدینگی، می‌تواند قیمت بازار را موقتا کاهش دهد؛ بدون آنکه پایداری تولید بهبود یابد. در نتیجه، انتقال یارانه از تولید به مصرف‌کننده، بدون اصلاح ساختار تولید، افزایش بهره‌وری و کنترل ناکارآمدی‌های زنجیره تامین، خطر انتقال فشار هزینه‌ای به خانوارها و تضعیف همزمان تولید داخلی را در پی دارد. افزون بر این، آثار غیرمستقیم تورمی در محاسبات لحاظ نشده و هزینه نهایی سیاست می‌تواند بیشتر از برآوردهای اولیه باشد.

 انحصارگران و ارز ترجیحی

بر اساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، یکی از چالش‌های بنیادین زنجیره تامین نهاده‌های دامی، انحصار در واردات است؛ ساختاری که در کنار ضعف نظارت و نبود نظام اطلاعاتی یکپارچه، زمینه توزیع رانت، احتکار، گران‌فروشی و انحراف نهاده‌ها از چرخه تولید را فراهم کرده است. گزارش‌ها از تخلفاتی همچون بیش‌اظهاری ارزش واردات، خالی‌فروشی نهاده‌ها، فروش با قیمت معادل ارز آزاد و استفاده از شرکت‌های متعدد با مالکیت یا مدیریت واحد حکایت دارند. در چنین شرایطی، سهم بالای گروهی محدود از واردات، رصد بازار و اجرای سیاست‌های تنظیمی را دشوار می‌کند. اصلاح ارز ترجیحی با هدف حذف رانت ناشی از تفاوت نرخ ارز می‌تواند بخشی از انگیزه‌های سودجویی را کاهش دهد؛ اما در بازاری با ساختار انحصار چندجانبه، آزادسازی قیمت‌ها بدون نظارت موثر، ممکن است قدرت قیمت‌گذاری واردکنندگان را افزایش دهد و هزینه بیشتری به تولیدکنندگان تحمیل کند. به بیان دیگر، حذف یارانه ارزی لزوما به معنای حذف رانت نیست و چه‌بسا شکل توزیع آن را تغییر دهد. از سوی دیگر، شکاف عملکرد کشاورزی ایران با متوسط جهانی، استفاده محدود از بذرهای اصلاح‌شده و ضعف سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های تولید، مشکلاتی فراتر از سیاست ارزی هستند. بنابراین، اصلاح ارز ترجیحی بدون رقابتی‌کردن واردات، شفافیت اطلاعاتی و تقویت نظارت بر زنجیره تامین، تضمینی برای کاهش هزینه تولید و افزایش رفاه مصرف‌کنندگان ایجاد نمی‌کند.

ارز ترجیحی و اختلال در سازوکار تولید

ارز ترجیحی، علاوه بر ایجاد رانت در زنجیره واردات، می‌تواند با مخدوش‌کردن سازوکار قیمت‌ها، به تخصیص ناکارآمد منابع و تضعیف بهره‌وری تولید منجر شود. هنگامی که نهاده‌های تولید با نرخی پایین‌تر از قیمت واقعی در اختیار بنگاه‌ها قرار می‌گیرند، هزینه تمام‌شده محصولات به‌درستی منعکس‌کننده کمیابی منابع نیست. در چنین شرایطی، بنگاه‌ها انگیزه کمتری برای بهینه‌سازی مصرف نهاده‌ها، سرمایه‌گذاری در فناوری‌های کارآمد و اصلاح ساختار هزینه‌های خود خواهند داشت. در نتیجه، ارز ترجیحی به‌جای ارتقای توان رقابتی صنعت، ممکن است به ابزاری برای تداوم فعالیت واحدهای کم‌بازده تبدیل شود.

این سیاست همچنین می‌تواند بر بهره‌گیری از صرفه‌های ناشی از مقیاس اثر بگذارد. کاهش مصنوعی هزینه نهاده‌ها، ارزیابی دقیق مزیت توسعه ظرفیت تولید و مقایسه بازده سرمایه‌گذاری در واحدهای مختلف را دشوار می‌کند. در این وضعیت، گسترش تولید لزوما بر مبنای مزیت اقتصادی و افزایش بهره‌وری صورت نمی‌گیرد، بلکه ممکن است به دسترسی بنگاه‌ها به نهاده ارزان وابسته شود. به این ترتیب، حمایت ارزی به‌جای تقویت توان تولیدی، ساختاری ناکارآمد از حمایت صنعتی ایجاد می‌کند. در چنین شرایطی، حذف ارز ترجیحی با ایجاد شوک قیمتی، می‌تواند به بنگاه‌های کوچک‌تر و کسب‌وکارهای با تاب‌آوری کمتر، بیشترین آسیب را وارد کند. با این حال، حذف ارز ترجیحی نیز بدون اصلاح ساختار بازار نهاده‌ها و مهار انحصار واردات، تضمینی برای افزایش بهره‌وری نیست؛ زیرا افزایش ناگهانی هزینه‌ها می‌تواند بنگاه‌های کارآمد و کم‌بازده را همزمان تحت فشار قرار دهد و ظرفیت تولید داخلی را تضعیف کند. در صورتی که قیمت نهاده‌ها، بدون دخالت سیاستگذاران اقتصادی و همگام با نرخ تورم رشد کند، بنگاه‌ها فرصت دارند تا با محاسبه هزینه‌های واقعی تولید و نرخ بازده سرمایه‌گذاری در مقیاس‌های مختلف، مقدار، قیمت و سرمایه‌گذاری‌های مورد نیاز خود را برآورد کنند و در مقابل شوک‌های قیمتی و نوسانات بازار تاب‌آوری خود را افزایش دهند.