از پروژه‌های پراکنده تا شبکه خلق ارزش

این پرسش، تفاوت میان «عبور از مرز» و «خلق ارزش در اقتصاد مرزی» را روشن می‌کند. افزایش ظرفیت جاده، پایانه، انبار یا محوطه تخلیه و بارگیری می‌تواند شرط لازم توسعه باشد؛ اما به‌تنهایی تضمین نمی‌کند که سرمایه‌گذاری به افزایش درآمد، اشتغال پایدار و فعالیت اقتصادی در منطقه منجر شود. مساله اصلی، کم‌اهمیت دانستن زیرساخت نیست؛ مساله، نگاه پروژه‌محور به توسعه است. ممکن است هر پروژه به‌تنهایی توجیه فنی داشته باشد، اما اگر ارتباط آن با تقاضای واقعی، شبکه حمل‌ونقل، بنگاه‌های تولیدی، بازارهای مقصد و خدمات مکمل روشن نباشد، مجموع پروژه‌ها الزاما به یک نظام اقتصادی کارآمد تبدیل نمی‌شود. در چنین شرایطی، باید پرسش توسعه را تغییر داد: به‌جای اینکه فقط بپرسیم چه زیرساختی باید ساخته شود، باید بدانیم این زیرساخت به کدام جریان اقتصادی خدمت می‌کند، چه حلقه‌ای از زنجیره ارزش را تکمیل می‌کند و چه سهمی از ارزش ایجادشده می‌تواند در منطقه باقی بماند.

زیرساخت؛ شرط لازم، نه تضمین موفقیت

توسعه زیرساخت‌های مرزی و لجستیک برای تسهیل تجارت، کاهش هزینه مبادله و افزایش قابلیت اتکای مسیرهای حمل‌ونقل ضروری است. بااین‌حال، کارآمدی زیرساخت زمانی معنا پیدا می‌کند که با نیاز واقعی اقتصاد و سازوکار بهره‌برداری از آن تناسب داشته باشد. برای مثال، احداث انبار بدون شناخت نوع کالا، الگوی فصلی تقاضا، مشتریان بالقوه و دسترسی به شبکه توزیع، ممکن است ظرفیت بلااستفاده ایجاد کند. افزایش ظرفیت یک پایانه نیز اگر با اصلاح فرآیندهای اداری، هماهنگی دستگاه‌ها و مدیریت جریان ورود و خروج همراه نباشد، لزوما به کاهش زمان توقف یا هزینه حمل منجر نمی‌شود. در سند ملی آمایش سرزمین، بر تقویت ارتباط شهرهای مرزی با بازارها و مراکز توزیع، توسعه زیرساخت‌های ارتباطی مبادی مرزی، ایجاد و توسعه مراکز لجستیک و مدیریت یکپارچه مبادی مرزی تاکید شده است. این جهت‌گیری نشان می‌دهد که سیاست توسعه سرزمینی، مرز را جدا از شبکه حمل‌ونقل و فعالیت اقتصادی داخل کشور نمی‌بیند. بنابراین، ارزیابی هر پروژه باید دست‌کم سه سطح را در بر گیرد: نخست، ضرورت و توجیه فنی؛ دوم، امکان بهره‌برداری اقتصادی و وجود تقاضا و سوم، اثر آن بر عملکرد شبکه و اقتصاد منطقه. پروژه‌ای که در سطح اول موفق است، لزوما در دو سطح بعدی نیز موفق نخواهد بود.

پسکرانه؛ جایی که ارزش اقتصادی ساخته می‌شود

مرز محل اتصال شبکه‌های داخلی و خارجی است؛ اما بخش مهمی از ارزش اقتصادی تجارت در فعالیت‌هایی شکل می‌گیرد که پیش، حین یا پس از عبور کالا انجام می‌شوند. انبارداری، بسته‌بندی، تجمیع و تفکیک بار، تعمیر و نگهداری ناوگان، خدمات مالی و بیمه‌ای، مدیریت زنجیره تامین، فرآوری و توزیع، نمونه‌هایی از این فعالیت‌ها هستند. به مجموعه پهنه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی متصل به یک دروازه مرزی، در ادبیات حمل‌ونقل و توسعه منطقه‌ای، می‌توان از منظر «پسکرانه» نگاه کرد؛ یعنی فضایی که ظرفیت عبور را به خدمات، تولید و بازار پیوند می‌دهد. پسکرانه صرفا محدوده‌ای جغرافیایی در پشت مرز نیست؛ شبکه‌ای از تامین‌کنندگان، بنگاه‌ها، مراکز خدماتی، مسیرهای ارتباطی و بازارهای مقصد است. گزارش کمیسیون اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل برای آسیا و اقیانوسیه درباره بنادر خشک، بر ضرورت برنامه‌ریزی و بهره‌برداری این مراکز در ارتباط با شبکه‌های حمل‌ونقل و نیازهای تجاری تاکید می‌کند. پیام قابل استفاده برای مناطق مرزی ایران آن است که مرکز لجستیک را نباید یک پروژه مستقل دانست؛ عملکرد آن به پیوندش با شبکه‌ای وابسته است که باید به آن خدمت کند.

از این منظر، توسعه پسکرانه نباید به ساخت انبار یا محوطه محدود شود. پیش از تصمیم‌گیری باید روشن باشد چه خدماتی در منطقه کمبود دارد، چه گروهی از بنگاه‌ها مشتری آن خدمات خواهند بود، کالاها از کجا می‌آیند و به کجا می‌روند، و کدام فعالیت‌ها امکان استقرار اقتصادی دارند. این منطق در آذربایجان غربی نیز اهمیت دارد. ظرفیت یک گذرگاه مرزی هنگامی بهتر به اقتصاد منطقه متصل می‌شود که ارتباط آن با مراکز خدماتی، مسیرهای دسترسی، بنگاه‌های تولیدی، امکانات نگهداری و توزیع کالا و بازارهای مقصد طراحی شده باشد. این ارتباط باید بر اساس مطالعه جریان‌های واقعی شکل بگیرد، نه صرفا بر مبنای مجاورت جغرافیایی یا تصور کلی از ظرفیت منطقه.

تجربه مدیریتی؛ فاصله میان ایجاد ظرفیت و خلق ارزش

در تجربه مدیریتی در حوزه‌های صنعتی، بازرگانی و سازمانی، یکی از مسائل مهم در تصمیم‌گیری‌های توسعه‌ای، فاصله میان ایجاد ظرفیت و استفاده موثر از آن است. ایجاد ظرفیت، معمولا در قالب پروژه، اعتبار، ساختمان یا تجهیزات قابل مشاهده است؛ اما استفاده موثر از ظرفیت به تقاضا، مهارت، سازمان‌دهی، ارتباط میان بنگاه‌ها و کیفیت مدیریت وابسته است. این تفاوت در توسعه مرزها نیز وجود دارد. ممکن است یک منطقه از جاده مناسب، زمین قابل‌استفاده یا دسترسی مرزی برخوردار باشد، اما تا زمانی که مدل کسب‌وکار، مشتری، خدمات مکمل و پیوند آن با بازار مشخص نشده باشد، نمی‌توان از این ظرفیت‌ها انتظار خلق ارزش پایدار داشت. در نتیجه، ارزیابی پروژه‌های مرزی نباید صرفا با شاخص‌هایی مانند میزان پیشرفت فیزیکی، اعتبار هزینه‌شده یا ظرفیت اسمی انجام شود. این شاخص‌ها لازم‌اند، اما کافی نیستند.

در کنار آنها باید پرسید: چه میزان از ظرفیت ایجادشده واقعا استفاده می‌شود؟ چه هزینه‌ای از زنجیره حمل‌ونقل حذف شده است؟ چه خدماتی در منطقه شکل گرفته؟ چه تعداد بنگاه به شبکه متصل شده‌اند؟ و چه میزان فعالیت اقتصادی جدید، با چه کیفیتی و در چه افقی قابل انتظار است؟ این پرسش‌ها کمک می‌کنند میان «خروجی پروژه» و «نتیجه اقتصادی» تفاوت بگذاریم. ساخت یک مرکز لجستیک خروجی است؛ استفاده مستمر و اقتصادی از آن، نتیجه‌ای است که باید اندازه‌گیری شود.

آذربایجان غربی؛ از فهرست پروژه‌ها به منطق شبکه

آذربایجان غربی به دلیل موقعیت مرزی، ارتباط با چند کشور و برخورداری از گذرگاه‌ها و مسیرهای ارتباطی گوناگون، ظرفیت ایفای نقش در شبکه‌های تجارت و حمل‌ونقل منطقه‌ای را دارد. اما بهره‌برداری از این موقعیت به معنای اجرای پروژه‌های مشابه در همه نقاط نیست؛ بلکه نیازمند شناخت نقش هر گذرگاه، نیازهای اقتصادی پیرامون آن و ارتباطش با سایر اجزای شبکه است. بازرگان، رازی و سرو، هرکدام در بستر جغرافیایی، روابط تجاری و شرایط عملیاتی خود فعالیت می‌کنند. در کنار آنها، ایده توسعه ظرفیت‌های مرزی در سلماس (کوزه‌رش) نیز باید با بررسی الزامات حقوقی، زیرساختی، تجاری و اقتصادی ارزیابی شود؛ نه اینکه صرفا با گشایش یک مسیر، نتیجه اقتصادی آن از پیش قطعی فرض شود. همین‌طور منطقه آزاد ماکو می‌تواند در صورت اتصال موثر به جریان‌های تجارت، خدمات و سرمایه‌گذاری، بخشی از این شبکه باشد؛ اما عنوان نهادی یا موقعیت جغرافیایی به‌تنهایی تضمین‌کننده چنین نقشی نیست.

اصل راهنما باید تقسیم کار مکمل باشد. هر گذرگاه می‌تواند کارکردها و ظرفیت‌های خاص خود را داشته باشد؛ هر شهرستان می‌تواند بخشی از خدمات یا فعالیت‌های موردنیاز شبکه را فراهم کند؛ و هر پروژه باید در نسبت با این تقسیم کار تعریف شود. چنین رویکردی به معنای رتبه‌بندی مناطق یا گذرگاه‌ها نیست، بلکه به معنای طراحی ارتباط میان آنهاست. سند ملی آمایش سرزمین بر پیوستگی شبکه حمل‌ونقل و لجستیک، اتصال دروازه‌های مرزی به پهنه سرزمین و ایجاد مراکز لجستیک متناسب با استقرار فعالیت‌ها تاکید می‌کند. بر این اساس، برنامه‌ریزی برای توسعه استان باید از فهرستی از پروژه‌های منفرد فراتر رود و به نقشه‌ای از جریان کالا، خدمات، تولید، زیرساخت و بازار برسد. در این نقشه، لازم است برای هر پروژه مشخص شود به کدام جریان خدمت می‌کند، با کدام زیرساخت یا فعالیت اقتصادی ارتباط دارد، چه وابستگی‌هایی به پروژه‌های دیگر دارد و چه نهادی مسوول هماهنگی و بهره‌برداری از آن است. اگر این ارتباط‌ها روشن نباشند، ممکن است پروژه‌ها در کنار یکدیگر قرار بگیرند، اما در عمل به‌صورت جزیره‌ای فعالیت کنند.

پیش از سرمایه‌گذاری، داده لازم است

تصمیم‌گیری درباره توسعه زیرساخت مرزی، بدون شناخت جریان واقعی کالا و خدمات، می‌تواند به برآوردهای غیرواقع‌بینانه از تقاضا منجر شود. شمار کامیون‌ها یا حجم عبور کالا، به‌تنهایی تصویر کاملی از عملکرد اقتصادی یک مرز ارائه نمی‌کند. نوع کالا، مبدأ و مقصد، جهت حرکت، فصل‌های اوج تقاضا، زمان توقف، هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم، میزان استفاده از خدمات محلی و ظرفیت بازگشت بار نیز باید بررسی شوند. برای نمونه، افزایش تردد زمانی به مزیت اقتصادی تبدیل می‌شود که با هزینه و زمان قابل‌قبول، قابلیت پیش‌بینی، خدمات موردنیاز و تقاضای پایدار همراه باشد. اگر ناوگان پس از تخلیه بار نتواند بار برگشتی مناسب پیدا کند، اگر تشریفات اداری زمان نامطمئنی داشته باشند یا اگر خدمات لازم در مسیر فراهم نباشد، افزایش حجم تردد ممکن است با افزایش متناسب ارزش افزوده محلی همراه نشود.

گزارش سازمان همکاری و توسعه اقتصادی درباره کریدور میانی نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری در زیرساخت، به‌تنهایی برای رفع موانع عملکرد یک کریدور کافی نیست؛ تسهیل تجارت، هماهنگی میان نهادها، قابلیت پیش‌بینی زمان عبور و پیوندهای اقتصادی منطقه‌ای نیز اهمیت دارند. این گزارش به کشورهای مسیر کریدور میانی مربوط است و یافته‌های آن را نمی‌توان بدون مطالعه به آذربایجان غربی تعمیم داد؛ بااین‌حال، چارچوب تحلیلی آن یادآور می‌شود که زیرساخت باید در کنار تقاضا، قواعد اجرایی و هماهنگی نهادی بررسی شود. بنابراین، پیش از تصویب یا توسعه هر پروژه، تهیه یک پرونده اقتصادی و عملیاتی ضروری است. این پرونده باید حداقل شامل داده‌های جریان کالا و ناوگان، برآورد تقاضای فعلی و آینده، مشتریان بالقوه، هزینه بهره‌برداری، خدمات مکمل موردنیاز، آثار محیطی و اجتماعی و سناریوهای تغییر تقاضا باشد. در پروژه‌هایی که داده کافی وجود ندارد، بهتر است تصمیم سرمایه‌گذاری مرحله‌بندی شود و توسعه ظرفیت به نتایج پایش و شواهد تقاضا وابسته باشد.

حکمرانی؛ حلقه اتصال زیرساخت و اقتصاد

شبکه‌ای شدن پروژه‌ها صرفا با قرار دادن آنها در یک نقشه یا سند مشترک محقق نمی‌شود. به سازوکاری نیاز است که دستگاه‌های مسوول، بخش خصوصی، نهادهای محلی و ارائه‌دهندگان خدمات را حول اهداف روشن هماهنگ کند. این همان نقطه‌ای است که موضوع از مدیریت یک پروژه منفرد به حکمرانی شبکه‌ای تغییر می‌کند. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت در حوزه گذر و اقتصاد دریا محور، به چالش‌هایی از جمله نبود دستورالعمل روشن برای استقرار و تعامل دستگاه‌ها در پایانه‌های مرزی، تعارض سیاست‌های بخشی و ضعف هماهنگی اشاره می‌کند. این گزارش نشان می‌دهد که مساله عملکرد مرز فقط به ظرفیت فیزیکی محدود نیست؛ قواعد تعامل و مسوولیت‌پذیری دستگاه‌ها نیز می‌تواند بر بهره‌وری اثر بگذارد. برای آذربایجان غربی، یکی از گام‌های عملی می‌تواند ایجاد سازوکار پایش مشترک برای پروژه‌ها و جریان‌های مرزی باشد؛ سازوکاری که به‌جای تمرکز صرف بر گزارش پیشرفت فیزیکی، نتیجه اقتصادی و عملیاتی را نیز بررسی کند. در این سازوکار، برای هر اقدام باید چهار پرسش روشن باشد: مساله چیست؟ تصمیم موردنیاز کدام است؟ مسوول اجرا کیست؟ و نتیجه در چه زمانی با چه شاخصی سنجیده می‌شود؟

شاخص‌های پایش نیز باید متناسب با هدف پروژه انتخاب شوند. زمان توقف و ترخیص، قابلیت پیش‌بینی زمان عبور، هزینه خدمات لجستیک، میزان استفاده از ظرفیت ایجادشده، تعداد بنگاه‌های متصل به شبکه و سهم خدمات و فعالیت‌های اقتصادی مستقر در منطقه، می‌توانند بخشی از این مجموعه باشند. انتخاب شاخص‌ها باید بر پایه داده‌های قابل‌دسترس و خط مبنای مشخص انجام شود؛ در غیر این صورت، ارزیابی به مجموعه‌ای از اعداد بدون امکان مقایسه معتبر تبدیل خواهد شد. نقش بخش خصوصی نیز نباید به مرحله بهره‌برداری محدود شود. فعالان حمل‌ونقل، بازرگانان، تولیدکنندگان، شرکت‌های خدماتی و سرمایه‌گذاران، اطلاعاتی درباره تقاضا، هزینه‌ها و موانع اجرایی دارند که می‌تواند در مرحله طراحی پروژه از تصمیم‌های کم‌اثر جلوگیری کند. مشارکت آنان البته جایگزین مسوولیت دولت در تنظیم‌گری و تامین منافع عمومی نیست؛ بلکه راهی برای نزدیک‌تر کردن طراحی سیاست به واقعیت بازار است.

جمع‌بندی؛ از پروژه به نتیجه

توسعه اقتصادی مناطق مرزی با تعداد پروژه‌ها یا ظرفیت اسمی زیرساخت‌ها سنجیده نمی‌شود؛ معیار اصلی، عملکردی است که این ظرفیت‌ها در شبکه اقتصادی ایجاد می‌کنند. جاده، پایانه، انبار و مرکز لجستیک زمانی به مزیت تبدیل می‌شوند که به جریان واقعی کالا، خدمات، تولید، سرمایه‌گذاری و بازار متصل باشند. برای آذربایجان غربی، این رویکرد مستلزم سه تغییر در شیوه تصمیم‌گیری است: نخست، حرکت از تعریف پروژه بر مبنای ظرفیت‌های ظاهری به تعریف آن بر مبنای مساله و تقاضای واقعی؛ دوم، عبور از نگاه منفرد به گذرگاه‌ها و شهرستان‌ها و طراحی تقسیم کار مکمل میان آنها و سوم، جایگزین کردن ارزیابی صرفا فیزیکی با پایش نتایج اقتصادی و عملیاتی.

در این چارچوب، هر پروژه باید پیش از اجرا به یک پرسش روشن پاسخ دهد: چه مساله‌ای را حل می‌کند و چگونه به خلق ارزش کمک خواهد کرد؟ پاسخ به این پرسش، مستلزم داده معتبر، مشارکت بخش خصوصی، هماهنگی دستگاه‌ها و مسوولیت‌پذیری در اجراست. هدف، صرفا عبور کامیون‌های بیشتر از مرز نیست؛ هدف آن است که جریان تجارت، در کنار انجام ماموریت ترانزیتی خود، فرصت بیشتری برای شکل‌گیری خدمات، فعالیت بنگاه‌ها، اشتغال و پیوندهای اقتصادی پایدار در منطقه ایجاد کند. توسعه زمانی از سطح پروژه عبور می‌کند که اجزای زیرساختی، نهادی و اقتصادی در قالب یک شبکه کارآمد عمل کنند؛ شبکه‌ای که موفقیت آن نه با تعداد پروژه‌های افتتاح‌شده، بلکه با نتایجی سنجیده شود که در اقتصاد واقعی پدید می‌آورد.

*  تحلیلگر حوزه مدیریت و سیاستگذاری صنعتی و بازرگانی