آستانه تحمل بحران مسکن

گروه مسکن و شهری: پنج‌سال پس‌از تصویب و اجرای وعده «۴‌میلیون مسکن برای محرومان طی ۴ سال»، گزارش رسمی جدید از کارنامه «مسکن‌ملی»، از شکست این طرح برابر خانوارهای منتظر «کلید خانه‌اول» حکایت دارد. در فاصله شهریور سال۱۴۰۰ تا شهریور۱۴۰۵، سرجمع ساخت‌وسازهایی که روی اراضی ۹۹ساله تحت نام کپی‌شده از مسکن‌مهر، در قالب «مسکن‌ملی» در مناطق مختلف کشور به جریان درآمد، حتی یک‌میلیون مسکن هم نیست؛ فقط ۷۲۳هزار واحدمسکونی است که از همین تعداد خانه، تا امروز تنها ۱۰۷هزار مسکن‌ملی «تحویل پیش‌خریداران» شده است. آمارهای مربوط به پیشرفت و درصد تحقق «مسکن‌ملی»، داده‌های معناداری دارد که «ریشه‌های ناکامی» دولت‌ها در این سیاست را مرئی کرده است. برخلاف «مسکن‌مهر» که بانک‌ها با وام‌های ۲۰ و ۲۵‌میلیون تومانی در مقطع اواخر دهه ۸۰ و اوایل دهه۹۰، حداقل ۷۵درصد «هزینه ساخت خانه‌اول حمایتی» را برای فاقدین مسکن تامین می‌کردند؛ اکنون در «مسکن‌ملی» این ثبت‌نام‌کننده‌ها هستند که بار «وام مسکن» را به دوش می‌کشند.

طی ۵سال گذشته از طرح «مسکن‌ملی»، ثبت‌نام‌کننده‌ها ۲۴۰همت «آورده‌نقدی» پرداخت کرده‌اند؛ درحالی‌که بانک‌ها ۱۶۵همت «تسهیلات» داده‌اند. کمبود شدید «منابع مالی» در هر دو سمت تسهیلات بانکی و توان مالی دهک‌های محروم، یک علت عمده «پیشرفت کند» مسکن‌ملی است. در عین حال، «دولت» هم ظاهرا پولی در بساط ندارد که برای طرحی که خودش طراحی کرده، «هزینه کند». در طرح مسکن‌مهر، زیرساخت‌های زمین‌های ۹۹ساله یا همان «خدمات اولیه،‌ بدیهی و ضروری سکونت» یعنی آماده‌سازی زمین و تامین آب و برق و گاز، با فرمول تامین مالی «یک‌سوم سهم وزارت مسکن،‌ یک‌سوم وزارت نیرو و یک‌سوم استانداری‌ها» تامین شد. در مسکن‌ملی اما استانداری‌ها در این ۵سال،‌ «یک‌پنجاهم» هزینه آماده‌سازی زمین‌های ۹۹ساله را پرداخت کرده‌اند؛ وزارت نیرو هم نصف وزارت مسکن. برآورد وزارت راه‌وشهرسازی در این کارنامه از «بودجه مورد نیاز» برای تامین خدمات زیربنایی زمین‌های ۹۹ساله مسکن‌ملی حاکی است، اگر چه تا الان ۵۲.۲همت منابع مالی برای این موضوع اختصاص پیدا کرده اما در کل، ۱۵۴همت بودجه مورد نیاز است. تا زمانی که زیرساخت زمین ۹۹ساله تامین نشود، امکان ساخت‌وساز وجود ندارد.

 چهار مساله «مسکن‌ملی» چیست؟

 دکتر حسین عبده‌تبریزی،‌ در مقاله جدیدی برای «دنیای‌اقتصاد»، در تشریح ابعاد «بحران ۵ساله مسکن که از نگاه او در ۵۰سال گذشته بی‌سابقه بوده است»، گریزی به «وعده‌های بزرگ ساختمانی» دولت‌ها طی دو دهه گذشته زده است. در این مقاله با یادآوری تجربه «مسکن‌مهر» که سرموقع واحدها تحویل نشد و همچنین «مهم‌ترین مخاطره مسکن‌ملی» که سبقت هزینه‌ها از وعده روز اول قیمت‌ تمام‌شده است، تاکید شده است: یک نگرانی برای آینده دولت پزشکیان آن است که به جای «تمرکز بر تکمیل پروژه‌های فعلی»، دست به «ثبت‌نام بیشتر و دریافت پول بیشتر از مردم» بزند که در این صورت چون بازهم احتمال «افزایش قیمت از رقم وعده‌داده شده است»، عدم پاسخ به تعهدات افزوده‌شده باعث «فرسایش اعتماد عمومی» به دولت خواهد شد. دکتر عبده‌تبریزی، ۴مساله مسکن‌ملی را «کمبود منابع مالی، زمین مناسب، زیرساخت و توان پرداخت» معرفی کرده است. این صاحب‌نظر اقتصادی در مقاله‌اش، با تاکید بر اینکه «بهبود پایدار بحران دسترسی حقوق‌بگیران و کم‌درآمدها به مسکن مناسب» مستلزم رشد اقتصادی، مهار تورم و کاهش نااطمینانی است، ۴ سیاست فوری، محدود و ضروری را برای «کنترل شدت بحران مسکن» و نه «امید به حل آن» به دولت توصیه کرده است. متن مقاله دکتر حسین عبده‌تبریزی به شرح زیر است.

 بحران مسکن در ایران عمق بیشتری یافته است

بحران مسکن در ایران به مرحله‌ای رسیده است که فاصله‌ میان درآمد خانوار و هزینه تامین سرپناه، اثر بسیاری از سیاست‌های متعارف را محدود می‌کند. مساله تنها گرانی خانه نیست، توان پرداخت خانوارها نیز در برابر هزینه‌های زندگی تحلیل رفته است. حداقل در پنج سال گذشته نوشته‌ام که در بخش مسکن با بحرانی جدی و فراگیر روبه‌رو هستیم که در تاریخ ۵۰سال اخیر بی‌سابقه است: تقاضای مصرفی عمده خانوارها در شهرهای بزرگ به صفر میل می‌کند. در چارچوب شرایط موجود، راهی نمی‌شناسم که بتواند در زمانی کوتاه، امکان خانه‌دارشدن بخش بزرگی از کارگران، کارمندان و خانوارهای متوسط و کم‌درآمد را فراهم کند. این سخن به معنای بی‌فایده‌بودن سیاستگذاری نیست؛ به معنای محدودیت شدید اثر سیاست‌های مسکن در اقتصادی گرفتار تورم مزمن و ضعف رشد درآمد واقعی است.

برای خانواری که درآمدش حتی هزینه‌های ضروری زندگی را پوشش نمی‌دهد، پس‌انداز برای خرید خانه عملا موضوعیت خود را از دست می‌دهد. اگر تمام درآمد صرف خوراک، اجاره، رفت‌وآمد، آموزش و درمان شود، از کدام محل باید آورده اولیه خرید مسکن فراهم شود؟ حتی اگر وامی در دسترس باشد، اقساط آن باید از درآمدی پرداخت شود که اکنون نیز کفایت نمی‌کند. بنابراین، نمی‌توان به این خانوارها صرفا توصیه کرد بیشتر پس‌انداز کنند یا از تسهیلات بانکی استفاده کنند. مساله، ناتوانی ساختاری درآمد در تامین هزینه‌های زندگی است. دسترسی به مسکن را باید همزمان از دو سوی قیمت و درآمد سنجید. کاهش سرعت رشد قیمت خانه، اگر با افت درآمد واقعی همراه باشد، الزاما گشایشی در زندگی حقوق‌بگیران ایجاد نمی‌کند. به همین ترتیب، بزرگ‌ترشدن مبلغ اسمی وام نیز وقتی هزینه خرید و اقساط سریع‌تر افزایش می‌یابد، نشانه بهبود نیست. معیار اصلی آن است که خانوار پس از پرداخت هزینه مسکن، چه اندازه امکان تامین سایر نیازهای ضروری و حفظ حداقلی از پس‌انداز را دارد. سیاستی که خرید خانه را به بهای حذف این نیازها ممکن کند، امنیت اقتصادی خانوار را برقرار نکرده است.

تجربه دولت‌های مختلف نیز محدودیت وعده‌های بزرگ ساختمانی را نشان می‌دهد. مسکن مهر پروژه‌ای بود که اجرای آن از یک دولت فراتر رفت و تکمیل و تحویل واحدهایش به دولت‌های بعد منتقل شد. در دولت بعدی طی ۸سال، با وجود نقد جدی به این شیوه سیاستگذاری، دولت مسوولیت ادامه تعهدات پیشین را بر عهده گرفت و حدود ۱۱۲۰هزار واحد باقی‌مانده تعهدات ۲‌میلیون واحدی دولت قبل به مردم تحویل شد. در سال۱۳۹۸ نیز دولت آقای روحانی برنامه ساخت ۴۰۰ هزار واحد در قالب طرح اقدام ملی مسکن را دنبال می‌کرد. این تجربه‌ها نشان می‌دهد که فاصله اعلام برنامه تا تحویل خانه قابل سکونت، بسیار بیشتر از آن چیزی است که هنگام طرح وعده‌ها تصور می‌شود. در دولت آقای رئیسی نیز وعده ساخت چهار‌میلیون واحد، مساله منابع مالی، زمین مناسب، زیرساخت و توان پرداخت متقاضیان را از میان نبرد. ثبت‌نام و دریافت آورده، به‌خودی‌خود به معنای فراهم‌شدن امکان ساخت نیست. در شرایط تورمی، هر تاخیر هزینه تکمیل پروژه را افزایش می‌دهد و متقاضی را با مطالبه آورده‌ای تازه مواجه می‌کند. افزایش آورده مورد نیاز نسبت به برآوردهای اولیه، یکی از مهم‌ترین مخاطرات این طرح‌هاست. برای خانواری که به امید خانه‌دارشدن وارد طرح شده، این افزایش ممکن است ادامه مشارکت را ناممکن کند.

نگرانی من درباره دولت آقای پزشکیان نیز همین تعهدات به‌جامانده است. بدون اطلاع دقیق از وضعیت مالی و اجرایی تک‌تک پروژه‌ها، نمی‌توان درباره تعداد واحدهای قابل تحویل در ۲سال آینده حکم قطعی داد؛ اما نباید انتظار داشت انباشت مشکلات چندین‌ساله به‌سرعت برطرف شود. ادامه ثبت‌نام و دریافت پول، بدون روشن‌بودن زمین، منابع، هزینه نهایی و زمان تحویل، خطر افزودن بر تعهدات و فرسایش اعتماد مردم را دارد. اولویت باید روشن‌کردن سرنوشت تعهدات موجود و تکمیل پروژه‌هایی باشد که امکان واقعی تحویل دارند. در ارزیابی این طرح‌ها، مسوولیت دولت در قبال پول پرداخت‌شده مردم اهمیت ویژه دارد. متقاضی باید بداند آورده او در چه مرحله‌ای مصرف شده، چه مقدار کار باقی مانده و برآورد هزینه تکمیل بر چه فرض‌هایی استوار است. اعلام موعد تحویل، بدون توضیح وضعیت خدمات و هزینه‌های باقیمانده، برای تصمیم‌گیری خانوار کافی نیست. شفافیت نیز تنها انتشار تعداد واحدها نیست، باید امکان مقایسه پیشرفت واقعی هر پروژه با تعهدی که به مردم داده شده است، فراهم باشد. چنین نظارتی از تکرار وعده‌هایی می‌کاهد که هزینه تحقق‌نیافتن آنها بر دوش متقاضی می‌افتد.

از این تجربه‌ها چنین نتیجه می‌گیرم که دولت نمی‌تواند بار اصلی کارفرمایی و اداره مستقیم ساخت مسکن در سراسر کشور را بر دوش بگیرد. بخش مهمی از تولید مسکن ایران همواره به دست بخش خصوصی و سازندگان کوچک و بزرگ انجام شده است. وظیفه دولت، فراهم‌کردن زمین برخوردار از خدمات، زیرساخت، قواعد روشن، امکان تامین مالی و حمایت هدفمند از خانوارهای نیازمند است. واگذاری اجرا به بخش خصوصی نیز به‌تنهایی مشکل اقشار کم‌درآمد را حل نمی‌کند؛ زیرا سازنده نمی‌تواند بدون پشتوانه مالی، برای تقاضایی که قدرت پرداخت ندارد مسکن تولید کند. این فاصله به حمایت عمومیِ مشخص و تامین‌شده نیاز دارد. درباره توسعه تسهیلات مسکن، باید میان ضرورت و کفایت آن تفاوت گذاشت. بازار تامین مالی بلندمدت مسکن در ایران ضعیف است و اصلاح آن ضرورت دارد؛ اما افزایش سقف وام، بدون توجه به توان بازپرداخت و ظرفیت عرضه، درمان بحران نیست. اگر اعتبار تازه عمدتا به خرید واحدهای موجود اختصاص یابد و عرضه امکان واکنش نداشته باشد، بخشی از اثر آن در افزایش قیمت جذب می‌شود. اگر هم منابع تسهیلات از مسیرهای تورم‌زا تامین شود، قدرت خریدی که قرار بوده تقویت شود، دوباره آسیب می‌بیند. وام موثر باید هم قسطی متناسب با درآمد داشته باشد و هم بر منابعی پایدار متکی باشد؛ یارانه آن نیز باید صریح و دارای پشتوانه بودجه‌ای باشد.

وام بلندمدت قرار است هزینه خرید خانه را در طول سال‌های برخورداری از درآمد توزیع کند؛ اما جای درآمد را نمی‌گیرد. طولانی‌کردن دوره بازپرداخت، فشار قسط را کاهش می‌دهد؛ ولی فاصله بسیار بزرگ میان درآمد و بهای مسکن را به‌تنهایی جبران نمی‌کند. اگر برای پوشاندن این فاصله، نرخ وام به‌شدت پایین نگه داشته شود، باید روشن باشد چه نهادی هزینه آن را می‌پردازد. پنهان‌کردن این هزینه در ترازنامه بانک‌ها، مساله را حل نمی‌کند و به محدودشدن منابع اعتباری یا انتقال بار به دیگر بخش‌های اقتصاد می‌انجامد. در مورد برنامه هفتم نیز صرف درج اهداف، برای هیچ‌کس نباید مبنای خوش‌بینی باشد. هر هدفی باید به منابع مالی، ظرفیت اجرایی، مسوولیت روشن و امکان سنجش پیشرفت متصل باشد. باید پرسید کدام خانوار، با چه درآمدی، در کدام شهر، به چه واحدی و با چه هزینه‌ای دسترسی پیدا می‌کند. موفقیت برنامه را باید در کاهش فشار هزینه مسکن بر زندگی مردم و افزایش دسترسی آنان به سکونت مناسب دید. تعداد ثبت‌نام‌ها، زمین‌های واگذارشده یا پروژه‌های آغازشده، به‌تنهایی چنین موفقیتی را نشان نمی‌دهد.

نگرانی اصلی به آینده نسل جوان مربوط است. بسیاری از خانواده‌های متوسط و پایین‌تر از متوسط، به‌سختی می‌توانند زمینه استقلال فرزندان خود را فراهم کنند. وقتی جوان شغل پایدار و درآمد کافی ندارد، حتی اجاره‌نشینی مستقل نیز دشوار می‌شود، چه رسد به خرید خانه. پیامد این وضعیت طولانی‌شدن سکونت فرزندان در خانه والدین، تاخیر در تشکیل خانواده و افزایش فشار بر منابع محدود خانواده است. این دیگر فقط مساله ساختمان و قیمت زمین نیست؛ مساله امکان آغاز زندگی مستقل جوانان است. از همین رو، اگر شرایط اصلی اقتصاد تغییر نکند، برای بهبود فراگیر دسترسی اقشار متوسط و کم‌درآمد به مسکن، حتی در افق ۱۰ساله نیز نمی‌توان خوش‌بین بود. این ارزیابی، پیش‌گویی قطعی درباره هر سال و هر شهر نیست؛ بیان نگرانی از ادامه روندی است که درآمد واقعی و توان پس‌انداز خانوار را تضعیف می‌کند. حتی کاهش قیمت دلاری یا واقعی مسکن نیز لزوما به معنای افزایش توان خرید حقوق‌بگیران نیست. ممکن است قیمت خانه کاهش یابد، اما موقعیت درآمدی و شغلی آنان بیشتر تضعیف شده باشد.

از سوی دیگر، رکود معاملات را نباید با رفع نیاز مسکن اشتباه گرفت. خانواری که از بازار خرید کنار رفته، ممکن است همچنان به خانه نیاز داشته باشد، اما توان تبدیل این نیاز به تقاضای موثر را از دست داده باشد. سازنده نیز با مشاهده ضعف فروش، در آغاز پروژه تازه تردید می‌کند. به این ترتیب، فشار بر خانوار و دشواری فعالیت ساختمانی ممکن است همزمان تشدید شود. رونق پایدار این بخش زمانی معنا دارد که ساخت‌وساز به نیاز قابل تامین مردم پاسخ دهد؛ افزایش قیمت دارایی‌ها به‌تنهایی چنین رونقی ایجاد نمی‌کند. همچنین، نزدیک‌شدن تعداد کل واحدهای مسکونی به تعداد خانوارها، به‌خودی‌خود به معنای حل مساله نیست. خانه باید در محل مورد نیاز، با کیفیت مناسب و در محدوده توان پرداخت خانوار در دسترس باشد. در غیر این صورت، وجود واحد مسکونی در آمار با محرومیت مردم از سکونت مناسب جمع می‌شود. کندشدن رشد جمعیت بخشی از فشار تقاضای آینده را کاهش می‌دهد؛ اما تشکیل خانوار، مهاجرت داخلی، فرسودگی بناها و تمرکز فرصت‌های شغلی همچنان نیاز مسکن ایجاد می‌کنند. بنابراین، نمی‌توان حل مساله را به تحولات جمعیتی هم واگذار کرد.

با این همه، چند اقدام محدود و ضروری را می‌توان دنبال کرد. نخست، تعیین تکلیف تعهدات موجود و تمرکز منابع بر پروژه‌های نزدیک به تکمیل؛ همراه با اعلام شفاف هزینه، زمان تحویل و وضعیت آورده مردم. دوم، حمایت هدفمند از سکونت استیجاری خانوارهای آسیب‌پذیر؛ زیرا خرید خانه برای همه آنان در افق نزدیک ممکن نیست. این حمایت باید با حفظ و افزایش عرضه اجاره همراه باشد، وگرنه ممکن است بخشی از کمک به افزایش اجاره تبدیل شود. سوم، کاهش موانع ساخت در محدوده‌های برخوردار از زیرساخت و دسترسی به شغل، تسهیل نوسازی و فراهم‌کردن امکان تولید واحدهای متناسب با توان مالی خانوارها، با حفظ ایمنی و کیفیت زندگی. این اقدامات ممکن است از شدت آسیب بکاهد، اما جای رشد درآمد و مهار تورم را نمی‌گیرد.

حمایت از اجاره‌نشینی نیز باید با توجه به ثبات سکونت طراحی شود. برای خانواده‌ای با درآمد محدود، امکان ماندن در محله و دسترسی به مدرسه و محل کار، بخشی از امنیت زندگی است. کمک به اجاره یا ودیعه، اگر موقت و نامطمئن باشد، فقط بخشی از فشار جاری را جبران می‌کند. لازم است شیوه انتخاب مشمولان، مدت حمایت و منبع تامین آن روشن باشد تا خانوار بتواند برای آینده نزدیک خود تصمیم بگیرد. در کنار این حمایت، باید انگیزه عرضه واحد استیجاری حفظ شود؛ تضعیف عرضه، دسترسی همان خانوارهای مورد حمایت را دشوارتر می‌کند. بهبود پایدار، به رونق اقتصادی و افزایش درآمد واقعی نیاز دارد. برای رسیدن به چنین رونقی، تغییرات اساسی در شیوه حکمرانی اقتصادی، کاهش نااطمینانی، انضباط مالی و بانکی، امنیت سرمایه‌گذاری و روابط خارجی کم‌تنش‌تر ضروری است. نباید سیاست‌های فوری مسکن را تا تحقق این تغییرات متوقف کرد؛ اما نباید از آن سیاست‌ها نیز انتظار داشت بار حل مشکلات کل اقتصاد را بر دوش بکشند. بدون این تحولات، خطر آن وجود دارد که هر برنامه تازه، تنها تعهدی تازه به تعهدات پیشین اضافه کند.

اما آستانه تحمل خانوارها کجاست؟ برای این پرسش نمی‌توان عدد یا تاریخی تعیین کرد. تحمل فشار نیز الزاما به معنای توان ادامه زندگی قابل‌قبول نیست. خانواده ممکن است با حذف درمان، کاهش کیفیت خوراک، فروش دارایی، بدهکارشدن، جابه‌جایی به مسکن نامناسب‌تر یا اتکای بیشتر به بستگان، ظاهرا به زندگی ادامه دهد. هزینه این سازگاری در سلامت، آموزش، روابط خانوادگی و آینده فرزندان ظاهر می‌شود. نباید منتظر بروز آشکار بحران ماند تا فرسایش توان زندگی مردم را جدی گرفت. مسوولیت سیاستگذاری در چنین وضعیتی، توضیح صادقانه محدودیت‌ها و استفاده جدی از امکان‌های اصلاح است. نمی‌توان با وعده ساخت، مساله درآمد را کنار گذاشت یا با افزایش مبلغ وام، از توان بازپرداخت چشم پوشید. در عین حال، دشواری اصلاحات اساسی نباید بهانه‌ای برای رهاکردن تعهدات موجود و بی‌توجهی به مستأجران آسیب‌پذیر شود. امیدی که می‌توان به آن تکیه کرد، به تصمیم‌هایی وابسته است که از امروز جلوی تعهدات بی‌پشتوانه را بگیرد، فشار بر خانوارها را کاهش دهد و زمینه بهبود پایدار اقتصاد ایران را فراهم کند. اعتبار هر برنامه مسکن نیز باید با همین نتایج سنجیده شود؛ با بهبود امکان زندگی مردم در خانه‌ای مناسب و با هزینه‌ای قابل تحمل.