بازسازی ظرفیت‌های نهادی و بهره‌وری

یکی از مشکلات مزمن برنامه‌ریزی توسعه در ایران، غلبه رویکرد هدف‌گذاری کمّی بر تحلیل ظرفیت‌های نهادی، مالی، اجرایی، اجتماعی و فرهنگی اقتصاد است. در برنامه‌ها معمولا نرخ رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری، اشتغال، صادرات و بهره‌وری به‌عنوان اهداف تعیین می‌شوند، اما سازوکار تحقق این اهداف، مسوولیت بازیگران، منابع مورد نیاز، تعارض منافع و الزامات اصلاحات نهادی و حکمروایی به‌اندازه کافی مورد توجه قرار نمی‌گیرد. تعیین هدف رشد اقتصادی ۸درصدی، به‌خودی ‌خود سیاست توسعه‌ای محسوب نمی‌شود. تحقق چنین رشدی مستلزم سرمایه‌گذاری مولد، ثبات اقتصاد کلان، دسترسی به فناوری، توسعه بازارها، ارتقای سرمایه انسانی، بهبود محیط کسب‌وکار، افزایش بهره‌وری و پیاده‌سازی الگوی حکمرانی خوب است. در غیاب این پیش‌شرط‌ها، هدف‌گذاری‌های کمّی به‌تدریج به احکامی تبدیل می‌شوند که در گزارش‌های عملکرد تکرار می‌شوند، اما اثر معناداری بر زندگی اقتصادی و معیشت مردم ندارند. از منظر اقتصاد نهادی، عملکرد اقتصادی تنها تابع منابع طبیعی، سرمایه و نیروی کار نیست؛ بلکه کیفیت نهادها، قواعد بازی، حقوق مالکیت، ثبات قوانین، شفافیت، پاسخگویی و کیفیت تصمیم‌گیری نیز در آن نقش تعیین‌کننده دارند. بنابراین، اصلاح برنامه هفتم باید بر بهبود کیفیت حکمرانی اقتصادی متمرکز شود. یکی از الزامات اساسی، مشخص شدن مسوولیت هر دستگاه در قبال نتایج برنامه است. تعدد دستگاه‌های تصمیم‌گیر، تداخل وظایف، سیاست‌های متناقض، تغییرات مکرر مقررات و نبود نظام موثر ارزیابی عملکرد، هزینه مبادله را افزایش می‌دهد و انگیزه سرمایه‌گذاری بلندمدت را کاهش می‌دهد و چه ‌بسامنجر به نااطمینانی در اقتصاد می‌شود.

همچنین باید از سیاستگذاری بخشی و جزیره‌ای فاصله گرفت. نمی‌توان همزمان از رشد تولید سخن گفت، اما با سیاست‌های ارزی، تجاری، مالیاتی و قیمت‌گذاری، انگیزه تولیدکننده و سرمایه‌گذار را تضعیف کرد. اصلاح برنامه باید مبتنی بر هماهنگی سیاست‌های اقتصادی و ارزیابی آثار متقابل آنها باشد. در شرایطی که امکان اتکای گسترده به منابع مالی جدید محدود است، بهره‌وری باید به یکی از محورهای اصلی اصلاح برنامه تبدیل شود. با این حال، بهره‌وری را نباید صرفا به افزایش تولید با نهاده ثابت یا کاهش هزینه‌های جاری دستگاه‌ها تقلیل داد. بهره‌وری نتیجه مجموعه‌ای از عوامل فنی، مدیریتی، اقتصادی، نهادی و رفتاری است.

کیفیت مدیریت، انگیزه نیروی انسانی، دسترسی به دانش و فناوری، نظام انگیزشی، رقابت‌پذیری، اعتماد اقتصادی و کیفیت حکمرانی بر بهره‌وری اثر می‌گذارند. در نتیجه، افزایش بهره‌وری بدون اصلاح ساختارهای ناکارآمد و انگیزه‌های نامناسب امکان‌پذیر نیست. اصلاح برنامه هفتم باید از نگاه صرفا تولیدمحور به سمت نگاه اکوسیستمی و زنجیره ارزش حرکت کند؛ به این معنا که عملکرد هر محصول در ارتباط با شرایط اقلیمی، اقتصادی، اجتماعی، نهادی، فرهنگی و رفتاری تولیدکنندگان و سایر بازیگران زنجیره، تحلیل شود. همچنین حمایت‌های دولتی باید از توزیع پراکنده و بعضا غیرهدفمند منابع به سمت توسعه زیرساخت‌های مشترک، دانش و فناوری، تحقیقات کاربردی، ترویج، تشکل‌های تولیدی، بازاررسانی، کاهش ضایعات و ارتقای بهره‌وری واحدهای خرد و کوچک هدایت شود. یکی از ابعاد مغفول در برنامه‌های توسعه، رفتار اقتصادی مردم و بنگاه‌هاست. سیاستگذار غالبا فرض می‌کند که با ابلاغ یک قانون یا تخصیص اعتبار، رفتار اقتصادی نیز مطابق انتظار تغییر خواهد کرد؛ درحالی‌که تصمیم‌های اقتصادی تحت تاثیر اعتماد، انتظارات تورمی، ریسک، تجربه‌های گذشته و انگیزه‌های فردی و جمعی قرار دارند. برای مثال، بی‌ثباتی سیاست‌ها و نااطمینانی نسبت به آینده می‌تواند موجب ترجیح فعالیت‌های کوتاه‌مدت و دارایی‌محور بر سرمایه‌گذاری مولد شود. بنابراین، اصلاح برنامه باید به جای اتکای صرف به ابزارهای دستوری، از سازوکارهای انگیزشی، مشارکت اجتماعی، تقویت سرمایه اجتماعی و افزایش اعتماد عمومی بهره بگیرد.

به نظر می‌رسد در اصلاح برنامه باید میان اهداف راهبردی و احکام اجرایی تمایز قائل شد. اهدافی مانند رشد پایدار اقتصادی، ارتقای بهره‌وری، ایجاد اشتغال مولد، کنترل تورم، امنیت غذایی، کاهش نابرابری، حفاظت از منابع طبیعی و بهبود کیفیت زندگی مردم باید حفظ شوند؛ زیرا این اهداف وابسته به یک دوره برنامه‌ریزی نیستند و ضرورت‌های بلندمدت اقتصاد ایران محسوب می‌شوند. در مقابل، اهداف کمّی که بدون پشتوانه منابع مالی، ظرفیت اجرایی و پیش‌شرط‌های نهادی تعیین شده‌اند، باید بر اساس سناریوهای واقع‌بینانه تعدیل و زمان‌بندی شوند. احکام تکراری، موازی، فاقد متولی مشخص یا دارای تعارض با سایر سیاست‌ها نیز باید اصلاح یا حذف شوند. در این میان، نباید اصلاح برنامه به حذف مسوولیت دولت در قبال توسعه، عدالت اجتماعی و تامین کالاهای عمومی منجر شود.  

اصلاح برنامه باید بر چند محور عملیاتی استوار باشد:

نخست، تعیین اولویت‌های محدود و راهبردی به جای انباشت اهداف و احکام متعدد؛

دوم، پیوند دادن هر هدف با منابع مالی، متولی اجرایی، زمان‌بندی و شاخص قابل سنجش؛

سوم، طراحی نظام پایش و ارزیابی مستقل و انتشار عمومی گزارش پیشرفت؛

چهارم، اصلاح سیاست‌های متناقض و کاهش نااطمینانی در محیط کسب‌وکار؛

پنجم، هدایت منابع محدود به سرمایه‌گذاری‌های مولد و دارای آثار سرریز اقتصادی و اجتماعی؛

ششم، تقویت نظام تحقیق، آموزش، ترویج و نوآوری به‌عنوان زیرساخت افزایش بهره‌وری.

در نهایت، اصلاح برنامه باید با مشارکت واقعی بخش خصوصی، تشکل‌های تولیدی، دانشگاه‌ها، مراکز پژوهشی، کارشناسان و جامعه مدنی انجام شود؛ زیرا توسعه صرفا محصول تصمیم دولت نیست، بلکه حاصل تعامل دولت کارآمد، بازار رقابتی و جامعه مشارکت‌جو است.

به نظر می‌رسد مهم‌ترین خطر در اصلاح برنامه هفتم، آن است که به جای اصلاح سازوکارهای تولید و تخصیص منابع، صرفا اهداف کمّی کاهش یابند و برنامه جدید نیز به فهرستی از آرزوهای تعدیل‌شده تبدیل شود. مساله اقتصاد ایران فقط کمبود منابع نیست، بلکه چگونگی استفاده از منابع موجود، کیفیت تصمیم‌گیری، ساختار انگیزه‌ها و ظرفیت نهادها برای تبدیل منابع به ارزش اقتصادی و اجتماعی نیز اهمیت اساسی دارد. بنابراین، معیار موفقیت اصلاح برنامه هفتم نباید تعداد احکام اصلاح‌شده یا میزان کاهش اهداف باشد، بلکه باید میزان بهبود کیفیت حکمرانی، افزایش بهره‌وری، تقویت سرمایه‌گذاری مولد، ارتقای تاب‌آوری اقتصادی و بهبود رفاه و امنیت اقتصادی مردم باشد.

* اقتصاددان